II SAB/Wa 19/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 maja 2022 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Komendanta Głównego Policji do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. z dnia [...] lipca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżące stowarzyszenie, zwane dalej "Wnioskodawcą", zarzuciło organowi administracji bezczynność przy rozpatrywaniu żądania udostępnienia informacji publicznej, sformułowanego w piśmie z [...] lipca 2021 r. W skardze wniesiono o: - zobowiązanie do udostępnienie żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni, - stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając skargę wskazano: - Wnioskodawca skierował do organu żądanie udostępnienia informacji publicznej w postaci skanu raportu "Badanie opinii społecznej na temat poczucia bezpieczeństwa Polaków oraz oceny pracy Policji", zwanego dalej "Badaniem", - pismem z [...] lipca 2021 r. organ poinformował, że wniosek nie dotyczy informacji o charakterze publicznym, - Wnioskodawca nie zgada się ze stanowiskiem organu; pomimo przekazania pisma z [...] lipca 2021 r. faktycznie w sprawie doszło do bezczynności organu; wnioskowana informacja ma bowiem charakter publicznej, nie udostępniono jej zaś Wnioskodawcy, - zgodnie z art. 2 ust. 1, w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1, ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o informacji", każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej; do jej udostępnienia są obowiązane władze publiczne oraz inne podmioty, wykonujące zadania publiczne, w tym organy władzy publicznej; należy do nich organ, do którego skierowano żądanie, - zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt. 4 ustawy o informacji, udostępnieniu podlega informacja publiczna, do której zalicza się w szczególności dane publiczne, - będące przedmiotem wniosku badanie opinii społecznej przygotowano w związku z ogłoszonym przez organ przetargiem nieograniczonym w trybie przepisów ustawy z 29 stycznia 2004 roku - Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1843); potwierdza to opublikowana przez organ Specyfikacja Istotnych Warunków Zamówienia (dalej: SIWZ); jednocześnie - zgodnie z informacją o sfinansowaniu zamówienia - organ w celu przygotowania danego badania zamierzał przeznaczyć kwotę przekraczającą 600 tys. zł (załączono wydruk SIWZ i informacja o kwocie sfinansowania zamówienia), - sfinansowane ze środków publicznych badanie opinii społecznej jest zawierającym publiczne dane, istotnym z perspektywy obywateli dokumentem; powinni oni dysponować szczegółową informacją o doniosłej kwestii, jaką jest poczucie bezpieczeństwa w zamieszkałym przez nich państwie oraz oceny pracy organu publicznego, którym jest Policja, - jest to istotne w dobie szerokiej dyskusji o działaniu organów ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego - m. in. w związku z demonstracjami w toku trwającej pandemii, czy użyciem siły w trakcie interwencji Policji, - wymieniony w art. 6 ust. 1 ustawy o informacji katalog, podlegających udostępnieniu informacji jest otwartym - szeroki zakres informacji uznano za publiczną; w niniejszej sprawie nie zachodzą natomiast przesłanki ograniczające prawo do uzyskania informacji publicznej - wskazane w art. 5 ustawy o informacji, - obowiązek udostępniania finansowanego ze środków publicznych badania opinii społecznej potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych; w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjnych w Warszawie z 21 listopada 2013 r. (sygn. akt II SAB/Wa 416/13 dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"), wskazano na powszechne posługiwanie się przez partie polityczne wynikami badań opinii publicznej, co nakazuje zaliczenie wyników takich badań do zbioru informacji publicznych; stanowisko to potwierdził wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 grudnia 2014 r. (sygn. akt I OSK 611/14 - dostępny w CBOSA), - żądanie Wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej dotyczy analogicznego stanu faktycznego; kształtując dyskurs, dotyczący działania Policji, organ wielokrotnie posługiwał się wynikami badań opinii społecznej za pośrednictwem różnych mediów, w tym m. in. na swojej strony internetowej (do skargi załączono wydruki artykułów), - zaufanie do Policji jest przedmiotem debaty publicznej; wynik i wykorzystanie przeprowadzonych badań może więc wywierać wpływ na sprawy publiczne i decydować o wydatkowaniu środków publicznych na działalność organu; stąd dokument - obejmujący wyniki badań opinii społecznej, wykonany na zlecenie organu z wykorzystaniem publicznych środków - stanowi informację publiczną, udostępnianą na zasadach określonych w ustawie o informacji, W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniesiono: - w przedmiotowej sprawie nie wystąpił stan bezczynności; Wnioskodawca - za pośrednictwem ePUAP - wystąpił z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej [...] lipca 2021 r.; organ zaś udzielił [...] lipca 2021 r. - za pośrednictwem ePUAP - odpowiedzi, że żądana informacja nie ma charakteru publicznej; jest to bowiem badanie realizowane na potrzeby wewnętrzne Policji, - organ udzielił odpowiedzi w terminie - nie pozostaje zatem w bezczynności, - odrębną kwestią jest to, czy żądana informacja w istocie jest publiczną; nie jest to przedmiotem niniejszego postępowania; jednak - w ocenie organu - przedmiotowe żądanie nie wchodzi w zakres informacji publicznej; Badanie ma wyłącznie charakter wewnętrzny, pomocniczy oraz organizacyjny; jego celem jest wykorzystywanie pozyskanych danych, m.in. do planowania strategicznego w Policji; dane te nie podlegają wiec udostępnieniu w trybie ustawy o informacji; planowanie strategiczne, o którym mowa wyżej, tworzy określoną strukturę wewnętrznych dokumentów planistycznych; mają one wyłącznie charakter organizacyjny - mają służyć określeniu metod i form organizacji oraz realizacji przez Policję jej ustawowych zadań a także głównych kierunków działania Policji, - organ udzielił Wnioskodawcy odpowiedzi w ustawowym terminie, że żądana informacja nie ma charakteru publicznej; zatem w sprawie nie występuje bezczynność organu. Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.). Sąd zważył, co następuje: Bezczynność organu administracji publicznej - w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje on czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów nie podjęto określonego aktu lub nie wykonano czynności, a w szczególności czy jest to następstwem zawinionej lub niezawinionej opieszałości organu w ich podjęciu lub dokonaniu (tak: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni. W terminie tym, obowiązany do udzielenia informacji, powiadamia wnioskodawcę o ewentualnym braku możliwości jej przekazania w danym czasie oraz wskazuje, kiedy ją udostępni - nie później jednak niż po dwu miesiącach od wpływu wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o informacji). Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje natomiast w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy o informacji). W judykaturze ukształtował się pogląd, że gdy żądanie udostępnienia informacji nie dotyczy w istocie objętej pojęciem publiczna, bądź organ nie dysponuje w ogóle żądaną informacją, powiadamia się o tym wnioskodawcę pismem (tak: wyrok NSA z 11 grudnia 2002 r., o sygn. II SA 2867/02, publ. Wokanda 2003/6/33). Spory w danym zakresie rozstrzyga zaś sąd administracyjny, w razie wniesienia skargi na bezczynność podmiotu, od którego żądano informacji. W tym kontekście chybione są wywody organu, jakoby kwestia charakteru żądanej informacji - czy stanowi ona publiczną - wykraczała poza granice danej sprawy. W rozpatrywanym przypadku jest poza sporem stan faktyczny w jego istotnych elementach. Wnioskodawca zwrócił się mianowicie o udostępnienie określonych informacji, zaś podmiot - do którego wpłynęło żądanie – posiada je i należy do zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o informacji. Bezsporne są: zakres żądania, termin jego skierowania i udzielenie odpowiedzi w terminie, zakreślonym art. 13 ustawy o informacji. Organ wskazał Wnioskodawcy, że żądana informacja nie stanowi publicznej. Spór w sprawie sprowadza się więc do oceny, czy żądana informacja ma charakter publicznej. Trafne są w danym zakresie wywody skargi. Wobec szerokiego uprzedniego zreferowania powtarzanie argumentacji Wnioskodawcy byłoby bezzasadne. Wypada jedynie dodać, co następuje. Na wstępie trzeba podkreślić, że polski ustawodawca nie doprecyzował normatywnie, co stanowi informację publiczną. Jedynie - w art. 6 ust. 1 ustawy o informacji - sformułował przykładowy katalog danych, które do tej kategorii zalicza. Na gruncie powołanych przez obie strony sporu poglądów kluczowe znaczenie będzie mieć w danej sprawie ocena, czy Badanie powinny być traktowane jako dokument wewnętrzny. Ten bowiem - wedle praktyki orzeczniczej sądów administracyjnych – za nośnik informacji publicznej nie jest uważany. Odnosząc się do tego należy wskazać, że informacja publiczna prawidłowo bywa utożsamiana w istocie z zasobem wiedzy, jakim dysponują organy administracji bądź inne, którym przypisano zadania publiczne - tu Komendant Główny Policji. Wiedza ta może dotyczyć zarówno sfery faktów (zdarzeń, danych liczbowych itd.) jak i oceny zjawisk lub sytuacji wedle założonych, sparametryzowanych kryteriów. Przyjmuję się przy tym, że - stanowiąca informację publiczną - wiedza organu jest faktycznie tożsama z: - posiadaną przez jego piastuna bądź - którą ewentualnie może on posiąść, korzystając z zasobów obsługującego go urzędu. Podejście takie eliminuje ze sfery informacji publicznej oceny czy stanowiska formułowane przez poszczególnych pracowników organu, stanowiących personel obsługującego go urzędu – osób które samodzielnie nie wykonują przypisanych organowi zadań publicznych. Poglądy poszczególnych pracowników nie mają wszak charakteru informacji istotnych z perspektywy sytuacji ogółu osób - spoza struktury instytucji, realizujący określone zadania. Nie mają więc waloru informacji publicznej – ważkiej z perspektywy ogółu. Instytucje publiczne mogą też - dla realizacji przypisach im zadań - gromadzić określone dane czy informacje, istotne z tej perspektywy. Generalnie - skoro dysponuje nimi organ (dostępne dla jego piastuna) - również traktuje się je jako informację publiczną. Skoro bowiem określone zasoby obejmujące różnoraką wiedzę - o zdarzeniach, zjawiskach, ocenach - są pozyskiwane, gromadzone i agregowane z wykorzystaniem środków publicznych, powinni być one traktowana jako dobro publiczne - z uwzględnieniem wyłącznie ograniczeń, wynikających z regulacji dotyczących ochrony innych, określonych prawem wartości. W takim jednak przypadku odmowa udostępnienia informacji powinna przybrać formę decyzji administracyjnej. Jest przy tym osobnym problemem, czy zgromadzone przez instytucje publiczną dane są uporządkowane - zestawione w taki sposób, że faktycznie są dostępne dla piastuna organu, czy też wymagają przedtem określonego procesu opracowania, opisywanego mianem przetwarzania informacji. Wykracza to poza granice danej sprawy. Odnosząc te uwagi do realiów rozpatrywanego przypadku należy wskazać, że pozyskane w formie raportu Badanie, sfinansowane ze środków publicznych (okoliczność niesporna), stanowi fragment wiedzy, jaką dysponuje wykonujący funkcję organu piastun bądź osoby, którym przypisano samodzielne kompetencje w zakresie zadań publicznych, wykonywanych przez dany organ. Bez znaczenia jest przy tym, czy zawarte w Badaniu dane organ wykorzysta i w jakim celu. Jest z kolei odrębną kwestią, czy każda z posiadanych w zasobach organu informacja (której nośnikiem jest określony raport, opisujący pewne zjawiska) może być w całości udostępniona ze względu na ochronę różnorakich dóbr jak: - prawa autorskie, - prawo do prywatności, - szczególne interesy państwa np. bezpieczeństwo publiczne – w kontekście opatrzenie dokumentów określonymi klauzulami, jako niejawnych itd. Jak wcześniej wskazano, rozważanie tych kwestii może nastąpić wyłącznie w ramach stosownego postępowania, gdzie negatywne stanowisko organu, co do możliwości udostępnienia informacji, musi mieć formę decyzji, którą - w stosownym trybie – można zaskarżyć do sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie organ żądanych informacji, stanowiących publiczną, nie udostępnił ani też nie wydał decyzji odmownej w danym przedmiocie. Zasadne było więc zobowiązanie go do rozpoznania wniosku w stosownej formie, w zakreślonym ustawą terminie. Wprawdzie w judykaturze wyrażone bywa także stanowisko, że zlecane przez urzędy - w celu realizacji zadań własnych – opracowania czy analizy nie stanowią informacji publicznej. Jako ogólnej reguły Sąd w tym składzie go nie podziela. Za trafne uważa zaś te poglądy, gdzie wskazano, że - o ile określone opracowania służą realizacji ustawowo przypisanych organowi zadań (trudno zaś zakładać by zlecane analizy nie dotyczyły prawem przypisanych zadań organów) - stanowią one informację publiczną – przy uwzględnieniu oczywiście ograniczeń w jej udostępnianiu, wynikających z regulacji szczególnych. W rozpatrywanej sprawie organ mylnie skonstatował, jakoby żądana informacja nie była publiczną. Nie udostępnił jej wobec tego, bądź nie rozpatrzył wniosku w wymaganej formie – przez wydanie decyzji. Zaniechanie to - będące zastępstwem błędnej oceny - nie może być kwalifikowane, jako mające cechy rażącego naruszenia prawa. W kontekście twierdzeń skargi przedwczesna byłaby natomiast na danym etapie sprawy ocena przez Sąd, czy udostępnienie informacji w danym przypadku podlega ograniczeniom, przewidzianym art. 5 ustawy o informacji Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1 - 2 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł jak w pkt 3 sentencji. Do kosztów na rzecz Wnioskodawcy - w myśl art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zaliczono wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł. ----------------------- 4