II SAB/Wa 19/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska (spr.), Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi [...] sp.j. z siedzibą w [...] na bezczynność Głównego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Głównego Inspektora Farmaceutycznego do rozpoznania wniosku [...] sp.j. z siedzibą w [...] z dnia [...] listopada 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz [...] sp.j. z siedzibą w [...] kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. M sp. jawna z siedzibą w [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Głównego Inspektora Farmaceutycznego w rozpoznaniu jej wniosku z dnia [...] listopada 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżąca spółka zarzuciła Głównemu Inspektorowi Farmaceutycznemu naruszenie art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i art. 3, art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) i wniosła o zobowiązanie organu do rozpoznania jej wniosku i niezwłocznego udostępnienia wnioskowanej informacji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że w piśmie z dnia [...] listopada 2024 r. złożyła drogą elektroniczną za pośrednictwem poczty elektronicznej wniosek do Głównego Inspektora Farmaceutycznego o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dokumentów przesłanych do GIF w przedmiocie zweryfikowania statusu aptek ogólnodostępnych zlokalizowanych w [...] (ul. [...]) i [...] (ul. [...]); pism i odpowiedzi wysłanych przez GIF w ww. sprawie (w tym do [...] WIF i [...] WIF); odpowiedzi [...]WIF i [...]WIF na pisma GIF. W odpowiedzi na wniosek, Główny Inspektor Farmaceutyczny poinformował Spółkę, pismem z dnia 22 listopada 2024 r., że wnioskowane dokumenty mają charakter wewnętrznej korespondencji między organami administracji publicznej, służącej wypracowaniu ostatecznego stanowiska w formie decyzji administracyjnej i nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p., gdy tymczasem są to dokumenty urzędowe, związane z wykonywaniem przez organy władzy publicznej (tj. GIF, [...] WIF-u oraz [...] WIF-u) zadań władzy publicznej i podlegają udostępnieniu na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. Skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p., dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez - funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Wymóg skierowania dokumentu do innego podmiotu lub złożenia do akt sprawy wskazuje, że dokumentem urzędowym w rozumieniu u.d.i.p. jest dokument stanowiący oświadczenie wiedzy oraz skierowany na zewnątrz, co m.in. odróżnia go od "dokumentu wewnętrznego", tj. takiego, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. GIS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Stosownie do art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. W sprawie niniejszej nie ma wątpliwości, że GIF jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Sporne między stronami jest natomiast to, czy informacje objęte wnioskiem skarżącej spółki stanowią informacje informację publiczną podlegająca udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił natomiast w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p.), przedmiocie działalności i kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit c u.d.i.p.), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit.c u.d.i.p.), sposobach przyjmowania i załatwiania spraw (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit.d u.d.i.p.), stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit.e u.d.i.p.), danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.), w tym m.in. treść dokumentów urzędowych. W tym ostatnim przypadku chodzi o dokumenty podpisane przez funkcjonariuszy publicznych - treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwaloną i podpisaną w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowaną do innego podmiotu lub złożoną do akt sprawy (art. 6 ust. 2 u.d.i.p.). Kluczowym w niniejszej sprawie pozostaje rozstrzygnięcie kwestii, czy korespondencja prowadzona pomiędzy podmiotami publicznymi i realizującymi zadania publiczne stanowi dokument wewnętrzny niebędący informacją publiczną. W świetle przeprowadzonej analizy akt sprawy, w tym spornych dokumentów, nie budzi wątpliwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że objęte wnioskiem dokumenty nie są dokumentami wewnętrznymi, które nie są skierowane do podmiotów zewnętrznych. Terminu "dokument wewnętrzny" używa się dla określenia dokumentu, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą określać zasady działania w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10; wyrok NSA z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1883/14; wyrok TK z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12 – publik. OTK-A 2013, nr 8, poz. 122). Cechą dokumentów wewnętrznych jest m.in. to, że zostają wytworzone tylko na potrzeby podmiotu, który je wytworzył, i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz, nie zostają bezpośrednio wykorzystane w szeroko rozumianym procesie decyzyjnym (por. P. Szustakiewicz, Problemy dostępu do informacji publicznej na tle orzecznictwa sądów administracyjnych, "Samorząd Terytorialny" 2015, nr 4, s. 62; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 24, 206–208). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie mają zatem np.: • wewnętrzna korespondencja, która służy wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawiera jednak ani informacji co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu (wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2320/13); • korespondencja osoby wykonującej zadania publiczne z jej współpracownikami, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych; korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia (wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1203/12; wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2320/13; wyrok NSA z dnia 31 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2770/13; wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt I OSK 3073/13). W orzecznictwie podkreśla się ponadto, że dokumentem wewnętrznym jest dokument, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10). Mając powyższe na uwadze nie sposób przyjąć, jak uczynił to organ, że korespondencja wymieniana pomiędzy podmiotami realizującymi zadania publiczne (GIF, [...] WIF i [...] WIF) stanowi dokument wewnętrzny. Przeciwnie, będąca przedmiotem żądania skarżącej korespondencja, jako kierowana do podmiotów zewnętrznych względem GIF, realizujących zadania publiczne, z założenia posiada walor oficjalności. Z tych wszystkich względów uzasadniony jest zarzut bezczynności GIF w rozpoznaniu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Bezczynność w sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej nie polega bowiem wyłącznie na całkowitym milczeniu podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Zachodzi również wtedy, gdy ten podmiot nieprawidłowo informuje wnioskodawcę, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. Sąd stwierdził, że bezczynność GIF nie jest rażąca. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest bowiem wystarczające samo przekroczenie przez organ (podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej) terminu załatwienia sprawy. Zwłoka w załatwieniu sprawy musi być znaczna, pozbawiona racjonalnego uzasadnienia, podyktowana złą wolą podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, a także wywoływać dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne, czego w niniejszej sprawie stwierdzić nie można. W ocenie Sądu, zwłoka organu w rozpoznaniu wniosku skarżącego nie jest efektem jego zaniechań, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, ale wynika z nieprawidłowej interpretacji przepisów prawa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Głównego Inspektora Farmaceutycznego do rozpatrzenia wniosku Spółki z dnia [...] listopada 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, na podstawie art. art. 149 § 1 pkt 1 powołanej ustawy. Orzeczenie zawarte w pkt 2 wyroku zostało wydane na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. O kosztach postępowania (zasądzeniu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania tj. wpisu od skargi w wysokości 100 zł), Sąd orzekł w pkt 3 wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy procesowej.