II SAB/Wa 190/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula – Dąbrowska (spr.), Sędziowie WSA Janusz Walawski, Anna Mierzejewska, Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2011 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. na bezczynność Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w W. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2011 r. oraz z dnia [...] lutego 2011 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] zwróciła się do Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w W. (zwanej dalej PARP), w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, z żądaniem informacyjnym. Wniosek z dnia [...] stycznia 2011 r. dotyczył udostępnienia informacji w postaci: 1. dokumentu, stanowiącego podstawę do zlecenia zewnętrznemu wykonawcy – [...] Sp. z o.o. i [...] Sp. z o.o., przeprowadzenia weryfikacji projektu [...] Sp. z o.o. o numerze [...] wraz z podaniem podstawy prawnej do podjęcia ww. działań; 2. raportu, sporządzonego przez [...] Sp. z o.o. i [...] Sp. z o.o., a dotyczącego weryfikacji projektu [...] Sp. z o.o. o numerze [...]; 3. dokumentów, będących podstawą wstrzymania podpisania umowy z [...] Sp. z o.o.; 4. wskazania podstawy prawnej prowadzenia konsultacji i uzgodnień pomiędzy PARP, a Ministerstwem Rozwoju Regionalnego oraz Urzędem Ochrony Konkurencji i Konsumentów; 5. informacji o terminie podpisania umowy z [...] Sp. z o.o. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2011 r. [...] ograniczyła żądanie do pkt 2 i 4 oraz dodatkowo wniosła o udostępnienie pism, skierowanych przez PARP do Ministra Rozwoju Regionalnego, Ministra Gospodarki, Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz odpowiedzi udzielonych przez te podmioty w związku z prowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, warunkującym podpisanie z [...] Sp. z o.o. umowy o dofinansowanie w ramach Programu [...]. Spółka wyjaśniła jednocześnie, że PARP udostępnił jej informacje w zakresie pkt 1 wniosku z dnia [...] stycznia 2011 r. i odmówił udostępnienia w pozostałym zakresie uznając, że nie stanowią one informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pismem z dnia [...] maja 2011 r. PARP podtrzymała swoje stanowisko, że żądane dokumenty dotyczą sprawy indywidualnej, a tym samym tracą walor informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Uznając, że PARP nie wypełnił obowiązku informacyjnego [...] Sp. z o.o. w B. wniosła skargę na bezczynność PARP w zakresie nie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2011 r. oraz z dnia [...] lutego 2011 r. W ocenie skarżącej spółki żądane informacje stanowiły informacje publiczne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Strona skarżąca stwierdziła, że raport sporządzony przez [...] Sp. z o.o. i [...] Sp. z o.o., dotyczący weryfikacji projektu [...] Sp. z o.o., stanowił informację publiczną. Wskazywała, że dokumenty te zostały wytworzone przez podmiot zewnętrzny, jednak ich opracowanie odbyło się na potrzeby realizacji ustawowych zadań PARP w toku prowadzonego postępowania weryfikującego wnioski o dofinansowanie. W odpowiedzi na skargę PARP wniósł o oddalenie skargi. Twierdził, że nie pozostaje w bezczynności, albowiem żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyjaśnił, że raporty sporządzone przez [...] Sp. z o.o. i [...] Sp. z o.o., dotyczące projektu [...] Sp. z o.o., odnoszą się do indywidualnego sporu pomiędzy PARP a [...] Sp. z o.o., co powoduje, że informacje te tracą walor informacji publicznej. Wskazał, że z tych samych powodów nie stanowi informacji publicznej korespondencja PARP skierowana do Ministra Gospodarki, Ministra Rozwoju Regionalnego oraz Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz pisma tych organów do PARP, albowiem korespondencja ta dotyczy sprawy indywidualnej. Wskazał też, że żądanie podania podstawy prawnej działania PARP nie mieści się w definicji informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W europejskiej koncepcji prawa do informacji publicznej, podmiotowe prawo do informacji wynika z art. 10 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 60, poz. 284 ze zm.), która obowiązuje w Polsce od dnia 19 stycznia 1993 r. oraz z art. 10 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, ratyfikowanego przez Polskę w 1977 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167). Artykuł 10 Konwencji, (zwanej dalej konwencją europejską), zapewnia wolność każdego do otrzymywania i przekazywania informacji i idei, bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe (art. 10 ust. 1). Korzystanie z tej wolności może podlegać wymaganiom i ograniczeniom, wskazanym w art. 10 ust. 2 konwencji europejskiej. Art. 19 ust. 2 Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych formułuje prawo do informacji, jako prawo każdego do swobodnego wyrażania poglądów, które obejmuje swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe. Obydwa akty prawne wyposażają każdego w prawo do wolności informacji. Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej, pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tajemnice ustawowo chronione oraz prywatność osoby fizycznej ograniczają dostęp do informacji na zasadach wyrażonych w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skutkiem ewentualnego przyjęcia, że spełnione są warunki z tych przepisów, jest wydanie decyzji odmownej na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wnioskodawcy przysługuje wówczas tryb odwoławczy uregulowany w art. 16 ust. 2 tej ustawy, a następnie powództwo do sądu powszechnego (art. 22 ust. 1). Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (ust. 4). Treść art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej odpowiada tym zapisom i poszerza krąg uprawnionych podmiotów, wskazanych w art. 61 Konstytucji RP. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Racjonalny ustawodawca, używając w art. 2 ust. 1 ustawy pojęcia "każdemu", precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym sformułowanie "każdy" należy rozumieć, jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznej, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Omawiana ustawa o dostępie do informacji publicznej znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Z bezczynnością mamy do czynienia, gdy organ bądź podmiot zobowiązany do wydania decyzji lub aktu w ustawowym terminie tego nie czyni. Na kanwie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), wobec faktu, iż pojęcie informacji publicznej nie zostało zdefiniowane ostro (art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej), rozpoznanie każdej sprawy o bezczynność ma charakter skomplikowany o tyle, że jest dwuetapowe: po pierwsze wymaga każdorazowo zdefiniowania, zakwalifikowania z jakim roszczeniem (żądaniem) strona występuje. A mianowicie, czy z żądaniem udzielenia informacji o stanie sprawy, o sposobie jej załatwienia, czy z żądaniem informacyjnym w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. A zatem, aby mogło dojść do rozstrzygnięcia sprawy o bezczynność na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, warunkiem niezbędnym pierwszym (sine qua non) jest dokonanie kwalifikacji wniosku pod kątem, czy zawiera on żądanie informacyjne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Kwalifikacji takiej Sąd dokonuje w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej. Dopiero merytoryczna ocena żądania strony przez pryzmat ustawy o dostępie (...) pozwala de facto stwierdzić, czy w sprawie o bezczynność ma zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Przesądzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej, pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu badania skargi – to jest do stwierdzenia, czy w sprawie występuje bezczynność. W myśl art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Art. 6 ustawy o dostępie (...) wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Przy czym nie jest to zamknięty katalog, co wynika z treści tego przepisu. Za kryterium udostępnienia informacji przyjmuje się to, czy dotyczy ona działalności organów władzy publicznej lub osób pełniących funkcje publiczne. Jeżeli chodzi o informacje dotyczące innych podmiotów niż władza publiczna i osoby pełniące funkcje publiczne, a zatem organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz innych osób i jednostek organizacyjnych, to charakter informacji publicznej należy przypisać jedynie tym, które odnoszą się do publicznej sfery ich działalności, a więc wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Pomimo szerokiego zakresu pojęcia informacji publicznej, powołana ustawa o dostępie do informacji w art. 1 ust. 2 stanowi, że przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że nie każdy wniosek, z którego treści wynika żądanie udostępnienia informacji publicznej może zostać załatwiony w trybie przepisów tej ustawy. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że żądane przez stronę skarżącą informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Strona skarżąca domaga się w istocie informacji, dotyczących konkretnej, indywidualnej sprawy w postępowaniu weryfikacyjnym, dotyczącym jej projektu o numerze [...]. W pełni zgodzić należy się z oceną PARP, że waloru informacji publicznej nie mają żądania wskazania podstawy prawnej działań PARP (żądanie pkt 4 wniosku z dnia [...] stycznia 2011 r. powtórzone we wniosku z dnia [...] lutego 2011 r.). Waloru informacji publicznej nie można przypisać także żądaniom zawartym w pkt 3 i 5 wniosku z dnia [...] stycznia 2011 r., albowiem dotyczą one indywidualnej sprawy [...] Sp. z o.o., która jest stroną postępowania o dofinansowanie. Korespondencji PARP z innymi organami, dotyczącej [...] Sp. z o.o., również nie można było, jako dotyczącej konkretnej, indywidualnej sprawy uznać za informację publiczną. Podobnie żądania przedłożenia raportu (pkt 2 wniosku) też nie można było zakwalifikować jako żądanie informacyjne, albowiem raport ten dotyczył konkretnego projektu [...] Sp. z o.o. o numerze [...]. Reasumując, z wagi na to, że żądanych informacji nie można było zakwalifikować jako informacji publicznych, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, uznać należy, iż powyższa ustawa nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania. Wskazać należy, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może stanowić instrumentu do obejścia prawa i uzyskania w sprawie indywidualnej (np. w postępowaniu o dofinansowanie) informacji, których strona może domagać się w inny sposób. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.