II SAB/Wa 191/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący sędzia WSA Iwona Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych w przedmiocie bezczynności w sprawie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2013 r. o mianowanie na wyższy stopień służbowy postanawia -odrzucić skargę- Wnioskiem z dnia [...] lutego 2013 r. K. K. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych o przeprowadzenie stosownej procedury mającej na celu mianowanie z urzędu na stopień kapitana Straży Granicznej z dniem [...] listopada 2012 r. Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. organ wskazał, że mianowanie na kolejny wyższy stopień następuje, jako akt uznaniowy, w zależności od zajmowanego stanowiska oraz od opinii służbowej. Mianowanie jest zatem aktem z zakresu sfery dyspozycyjności funkcjonariusza wobec jego władzy służbowej. Organ stwierdził, iż funkcjonariuszowi Straży Granicznej nie przysługuje roszczenie o awans na wyższy stopień służbowy, gdyż mianowanie na kolejny stopień służbowy pozostaje w sferze uznaniowości właściwego przełożonego. Tym samym nawet spełnienie przez funkcjonariusza wszystkich kryteriów formalnych wymaganych do mianowania przez ustawodawcę nie może stanowić obligatoryjnej podstawy do podjęcia przez uprawnionego przełożonego decyzji o wystąpieniu z wnioskiem w sprawie. Pozostawienie przełożonemu decyzji o mianowaniu na określony stopień służbowy jest przejawem podległości służbowej funkcjonariusza. Tego typu sprawy, wynikające z relacji między przełożonymi i podwładnymi, uznawane są za należące do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju służby, w których prawo do sądu jest ograniczone, co jest konsekwencją szczególnych cech dyspozycyjności, a także nadrzędności i podrzędności w stosunkach służbowych. K. K. w dniu [...] kwietnia 2013 r. skierował skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych w zakresie wniosku o mianowanie go z urzędu na kolejny stopień służbowy w Straży Granicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując, że skarżący otrzymał w przedmiotowej sprawie wyczerpującą odpowiedź w piśmie z dnia [...] lutego 2013 r. W piśmie zostały w szczególności wskazane podstawy prawne mianowania funkcjonariuszy Straży Granicznej na wyższy stopień służbowy, które określają: ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675, z późn. zm.), rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 sierpnia 2005 r. w sprawie szczegółowego trybu mianowania funkcjonariuszy na stopnie Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 159, poz. 1340, z późn. zm.) oraz zarządzenie nr 53 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 października 2005 r. w sprawie trybu postępowania z wnioskami o mianowanie na stopnie oficerskie i generalskie w służbach podległych i nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych (Dz. Urz. MSW z 2010 nr 1, poz. 2). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne 2. postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3. postanowienia wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4. inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a. Stosownie zaś do art. 5 pkt 2 P.p.s.a. sądy administracyjne nie są właściwe, miedzy innymi w sprawach wynikających z podległości służbowej pomiędzy przełożonymi i podwładnymi. Oznacza to, że spod kontroli sądowej wyłączona jest wszelka działalność organów administracji publicznej w zakresie podległości służbowej. Zatem, w sprawach tych niedopuszczalna jest skarga na decyzje, postanowienia, akty i czynności, jak również na bezczynność organów. Zwrócić należy uwagę na treść art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t.j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 z późn. zm.), zgodnie z którym do mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk właściwi są przełożeni: Komendant Główny Straży Granicznej, komendanci oddziałów Straży Granicznej oraz komendanci ośrodków szkolenia Straży Granicznej. Od decyzji zaś, o których mowa w ust. 1, funkcjonariuszowi służy odwołanie do wyższego przełożonego oraz dochodzenie roszczeń na drodze sądowej (ust. 2). Z powyższego przepisu wynika zatem, iż wyłącznie w sprawach w nim wskazanych, tj. w przedmiocie mianowania na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, może być wydana decyzja administracyjna, od której stronie będzie przysługiwało odwołanie oraz ewentualne dochodzenie roszczeń na drodze sądowej. Czynności te stanowią katalog zamknięty, co a contrario oznacza, iż każde inne, aniżeli wskazane w przepisie art. 36 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej działanie organu nie ma charakteru decyzji administracyjnej i jest niezaskarżalne w administracyjnym toku instancji. Co za tym idzie sprawy takie wyłączone są z zakresu kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Warto odwołać się do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt III PZP 5/1, w której Sąd Najwyższy podkreślił, że dla stosunków służbowych, stanowiących podstawę pełnienia służby w tzw. służbach mundurowych charakterystyczną, szczególną cechą jest podległość służbowa, której znaczny zakres powoduje, iż w tych stosunkach nie ma równorzędności podmiotów. To przełożony decyduje o mianowaniu na określony stopień służbowy i w tym właśnie objawia się podległość służbowa funkcjonariusza. Sąd Najwyższy potwierdził pogląd dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych, że ochronie prawnej podlega istnienie stosunku służbowego w służbach mundurowych i jego inne istotne elementy, natomiast nie jest nią objęty wniosek o awans na wyższy stopień służbowy, ponieważ takie roszczenie funkcjonariuszowi nie przysługuje. Sprawy wynikające z relacji między przełożonym i podwładnym uznawane są za należące do zakresu wewnętrznej sfery działania służb, w których prawo do sądu jest ograniczone. Jest to konsekwencją szczególnych cech występujących w służbach mundurowych, takich jak: nadrzędność i podrzędność, stosunek służbowy oraz związana z tym dyspozycyjność. Reasumując, sprawy awansu funkcjonariusza na wyższe stanowisko służbowe należą do spraw wynikających z podległości służbowej, w związku z tym zgodnie z art. 5 pkt 2 P.p.s.a. są wyłączone spod jurysdykcji sądów administracyjnych. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę K. K. za niedopuszczalną i na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a. orzekł jak w postanowieniu.