II SAB/Wa 192/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz, Sędziowie WSA Iwona Maciejuk, Andrzej Góraj (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 września 2017 r. sprawy ze skargi P. B. na bezczynność Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej - oddala skargę - Postępowanie w sprawie zainicjował wniosek P. B. z dnia [...] listopada 2016 r. wywiedziony za przepisu art. 61 Konstytucji RP oraz na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, w którym zwrócił się do Dyrektora Oddziału regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] o: 1. podanie dokumentów i innych źródeł wiedzy, na podstawie których w piśmie [...] z [...].04.2010 r. Dyrektor OR WAM w [...] potwierdził obowiązywanie tytułu prawnego do kwatery nr [...] przy ul. [...] w [...] należące do zasobów WAM (AMW). 2. w oparciu o podane dokumenty wyjaśnienie, na jakiej podstawie K. D.w dniu [...].04.2010 r. potwierdził obowiązywanie decyzji przydzielającej [...] P.B. kwaterę, pomimo że ostatnia wydana decyzja była na stopień [...] a awans na [...] powodował wygaśnięcie decyzji wydanej na stopień [...]. Odpowiedź prosił przekazać listem poleconym wraz z kopiami wymienionych dokumentów oraz drogą mailową na adres [...]. W odpowiedzi na powyższe pismo z dnia [...] listopada 2016 r. organ poinformował wnioskodawcę, iż żądany zakres informacji nie stanowi informacji publicznej. Wyjaśnił też, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Jednakże ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Oznacza to, że zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji (tak WSA w Szczecinie w wyroku o sygn. akt II SA/Sz 1158/16). Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych żądanie udostępnienia informacji publicznej nie może zmierzać do pozyskiwania informacji dla celów prywatnych. Działanie takie jest przez orzecznictwo sądowe określane jako nadużycie prawa do informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1601/15 stwierdził, iż "Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega na próbie skorzystania z tej instytucji dla osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa i jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność działania administracji i innych organów władzy publicznej".  Podał więc wnioskodawcy, że żądane informacje mają charakter indywidulany i dotyczą wyłącznie sytuacji samego wnioskodawcy, tym samym nie służąc jakimkolwiek interesom powszechnym, publicznym, czy też wspólnym osób zajmujących lokale w zasobach Agencji. Organ powołał też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1323/15, z którego wynika, iż jeśli wniosek strony nie dotyczy informacji publicznej, to jedyną dopuszczalną formą odniesienia się podmiotu, do którego wniosek został złożony, jest zawiadomienie wnioskodawcy, iż żądana informacja nie jest informacją publiczną. Skargę na bezczynność Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] wywiódł do tutejszego Sądu P.B. Wniósł o nakazanie Dyrektorowi OR AMW udzielenia mu informacji zgodnie z treścią wniosku, o karę finansową dla Dyrektora OR AMW za bezczynność i o zwrot kosztów uczestnictwa w sprawie przez Dyrektora OR AMW według norm. W uzasadnieniu skargi wnioskodawca wyjaśnił, że Dyrektor odmówił udzielenia informacji publicznej uznając wniosek za nadużycie prawa do dostępu do informacji publicznej, powołując się na uzasadnienie wyroku WSA w Szczecinie o sygnaturze II SA/Sz 1158/16. W ocenie skarżącego, Dyrektor wyjątkowo nieuczciwy zastosował wyjęty z kontekstu fragment uzasadnienia wyroku WSA pomijając fakt, że Sąd w ww. wyroku oddalił skargę na dyrektora szpitala, który odmówił udostępnienia kopii skarg pacjentów. Sąd uznał bowiem, że informacje zawarte w skargach pacjentów zasługują na specjalną ochronę jako dane wrażliwe dotyczące zdrowia pacjentów oraz dlatego, że dokumenty prywatne nie podlegają przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyjaśnił też, że jego wniosek nie dotyczy udostępnienia dokumentów prywatnych, nie dotyczy informacji tajnych, ale dotyczy wyjaśnienia zasadności działań urzędnika państwowego w kwestii dysponowania majątkiem państwowym. Art. 61 Konstytucji oraz artykuł 1 ustawy z 6 stycznia 2001 r. o dostępie do informacji publicznej dają mu nieograniczone prawo do wszelkich informacji w zakresie działalności organów państwa i dysponowania majątkiem Skarbu Państwa. Według strony informacja, o którą wniósł spełnia kryteria informacji publicznej, ponieważ dotyczy kwestii gospodarowania majątkiem Skarbu Państwa. Pytania dotyczą podstawy prawnej i dokumentów, które dały prawo Dyrektorowi Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (obecnie Agencji Mienia Wojskowego) do potwierdzenia obowiązywania tytułu prawnego do kwatery wojskowej i zgody na zajmowanie kwatery wojskowej przez osoby nie posiadające uprawnień. Skarżący stwierdził wiec, że argumentacja użyta przez Dyrektora OR AMW w [...] odmowy udzielenia informacji publicznej jest chybiona a odmowa udzielenia informacji jest kolejną próbą mataczenia i ukrycia nieprawidłowości w Agencji. Nieprawidłowości, które jako obywatel zatroskany o dobro kraju pragnie wyjaśnić i wyeliminować z życia publicznego. Każda nieprawidłowość w zarządzaniu mieniem publicznym jest działaniem na szkodę interesu publicznego a defraudacja jest działaniem na szkodę Skarbu Państwa. W ocenie skarżącego Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego odmawiając mu dostępu do informacji publicznej najpewniej próbuje ukryć nieprawidłowości, by chronić przed konsekwencjami swego przełożonego z Biura Prezesa AMW, który dopuścił się defraudacji i sprzeniewierzył środki publiczne. Skarżący stwierdził też, że jego osobisty interes jest zgodny z interesem społecznym i polega na chęci wyeliminowania z instytucji Państwowych korupcji, nepotyzmu oraz poprawieniu transparentności działań urzędników, co bezdyskusyjnie podniesie jakość ich pracy i zmniejszy ilość szkód wyrządzanych obywatelom przez niezgodne z prawem działania urzędników. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługiwała na uwzględnienie. Wskazać należy, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej określa informację publiczną, jako każdą informację w sprawach publicznych. Zgodnie z jej art. 1 ust. 1 i art. 61 Konstytucji RP informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Ustawa powyższa nie definiuje pojęcia sprawy publicznej. W związku z tym, dla wyjaśnienia pojęcia sprawy publicznej, należy kierować się treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na prawo do informacji publicznej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, składa się również uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych, których definicja zawarta jest w art. 6 ust. 2 cytowanej ustawy. Tak więc informacją publiczną jest treść dokumentów i innych materiałów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów urzędowych, odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów i materiałów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Co do zasady informacją publiczną będą więc takie dane, które odnoszą się do interesu publicznego rozumianego jako interes ogólnospołeczny, a więc mający znaczenie dla ogółu społeczeństwa, a co najmniej dla znacznej jego części. W tym miejscu dodać należy, iż z interesem ogólnospołecznym charakteryzującym informację publiczną nie należy mylić interesów indywidualnych podmiotów występujących o udostępnienie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jeśli bowiem dane żądane do udostępnienia, mają znaczenie wyłącznie dla wnioskodawcy, to w efekcie nie posiadają one waloru informacji publicznej. Oczywiście powyższe kwestie stanowią materię bardzo trudno uchwytną. Stąd więc ich analizy należy dokonywać z wielką ostrożnością, skupiając się m.in. na materii istnienia po stronie wnioskodawcy ewentualnej możliwości wykorzystania otrzymanej informacji pro publico bono. Dodatkowo wskazać należało, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Wskazać należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno - techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Ważne także przy tym jest, że dostęp do informacji publicznej realizowany jest w pierwszej kolejności przez wgląd do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy). Oznacza to, że skarżący, zainteresowany uzyskaniem dostępu do wskazanej informacji swoje prawo do informacji publicznej może zrealizować, udając się do organu w celu zapoznania się z treścią tych dokumentów lub też może to nastąpić w inny wskazany przez skarżącego sposób, choćby poprzez wydanie kserokopii dokumentów. Ostatecznie to bowiem wnioskodawca określa formę, w jakiej organ ma mu udostępnić żądaną informację. Tak więc organ administracji publicznej, lub inny podmiot, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 omawianej ustawy, rozpatrując wniosek skarżącego, mógł: 1. udostępnić żądaną informację bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1), 2. powiadomić stronę w ww. terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2), 3. udostępnić informację zgodnie z wnioskiem - po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, związanej z dodatkowymi kosztami spowodowanymi wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia, które to powiadomienie winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 15 ustawy), 4. odmówić udostępnienia żądanej informacji w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy), 5. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż żądana informacja nie ma charakteru publicznego, 6. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż nie posiada żądanej informacji. Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega zatem na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, lub nie dokonuje jednego z ww. działań. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy w pierwszej kolejności wskazać należało, iż nie budzi wątpliwości to, że w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, pytany podmiot, jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Okoliczność ta była z resztą niesporna w niniejszej sprawie. Kontrowersje budziła zaś kwestia oceny charakteru żądanej przez wnioskodawcę informacji. Zdaniem tutejszego Sądu, treści oznaczonych we wniosku strony, nie można zakwalifikować jako posiadających walor informacji publicznej. Mimo tego, iż są w pewnym stopniu związane z funkcjonowaniem organu i działaniami przez niego podejmowanymi a mającymi za przedmiot dysponowanie publicznym mieniem, to dotyczą przede wszystkim sytuacji faktycznej i prawnej strony wnioskującej udostępnienie tej informacji. W konsekwencji nie sposób przypisać im charakteru ogólnospołecznego, a więc mającego znaczenie dla ogółu obywateli naszego Kraju. Nadto z wniosku, ani z innych pism kierowanych do organu czy też do Sądu nie wynika to, w jaki sposób wnioskodawca miałby możliwość realnego wpłynięcia na poprawę funkcjonowania pytanego organu. Podnoszona zaś w skardze kwestia ewentualnej niezgodności z prawem działań organu, znajduje się w kręgu zainteresowania organów ścigania. Wnioskodawca nie ma zaś żadnej realnej możliwości by w tego typu działaniach zastępować Prokuraturę czy Policję w ściganiu przestępstw. Jeśli zaś wnioskodawca znajduje się w posiadaniu informacji świadczących o możliwości popełnienia przestępstwa, to winien powiadomić o tym stosowne służby. W świetle powyższego uznać należało, iż organ nie popadł w bezczynność w rozpoznaniu wniosku inicjującego niniejsze postępowanie. Skoro bowiem żądana informacja nie miała charakteru informacji publicznej, organ informując o tym wnioskodawcę uchronił się przed możliwością skutecznego przypisania mu bezczynności w niniejszej sprawie. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), orzekł jak sentencji wyroku, uznając skargę za niezasadną.