II SAB/Wa 192/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędziowie WSA Danuta Kania, Maria Werpachowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi D.F. na bezczynność Szefa Kancelarii Sejmu RP w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 20 lutego 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Szef Kancelarii Sejmu RP dopuścił się bezczynności, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala wniosek o ukaranie grzywną, 4. zasądza od Kancelarii Sejmu RP na rzecz D.F. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. D.F. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę (z dnia 1 marca 2018 r.) na bezczynność Szefa Kancelarii Sejmu RP, dalej "Kancelaria Sejmu", zarzucając bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 20 lutego 2018 r. poprzez nieudostępnienie informacji publicznej. Skarżący zarzucił Kancelarii Sejmu naruszenie: 1. art. 10 ust. 1 EKPC poprzez odmowę ujawnienia wnioskowanych informacji, co stanowi naruszenie wolności pozyskiwania informacji i jej rozpowszechniania, a tym samym prowadzenia debaty publicznej o sposobie wyboru członków Krajowej Rady Sądownictwa, 2. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię prowadzącą do odkodowania normy zgodnie, z którą można wyłączyć z zakresu prawa do informacji bliżej nieokreślony katalog informacji, w sposób nie wynikający z art. art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, 3. art. 61 ust. 3 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 i art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie jakim organ wskazując na art. 11c ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa błędnie uznał, że wyłącza on jawność wnioskowanych informacji w przypadku złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wskazując na powyższe wniósł o: • zobowiązanie Kancelarii Sejmu do wykonania wniosku z 20 lutego 2018r. • stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, • wymierzenie grzywny, • zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi D.F. wskazał, że wnioskiem z dnia 20 lutego 2018 r. zwrócił się do Kancelarii Sejmu o udostępnienie następujących informacji: 1. nazwisk i miejsc służbowych sędziów, o których mowa w art. 11b ust. 7 ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa, popierających zgłoszenia poszczególnych kandydatów na członków KRS. 2. nazwisk i miejsc służbowych osób, o których mowa w art. 11b ust. 1 ustawy o KRS, które wskazały pełnomocników zgłaszających poszczególnych kandydatów na członków KRS. W dniu 23 lutego 2018 r. Kancelaria Sejmu przesłała odpowiedź, w której wskazała, że wnioskowane informacje zawarte są w załącznikach do zgłoszeń kandydatów na członków Krajowej Rady Sądownictwa, wyłączonych (zgodnie z art. 11c ustawy o KRS) z możliwości ich upublicznienia. Skarżący podniósł w skardze, że złożony wniosek dotyczy kwestii fundamentalnych dla demokratycznego państwa prawa, wyborów do Krajowej Rady Sądownictwa (dalej: "KRS"). Kształtowanie składu osobowego organu stojącego na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów musi podlegać pełnej zasadzie jawności, w szczególności jeżeli duży wpływ na ostateczny wybór członków KRS mają politycy. Trudno sobie wyobrazić, iż proces wyboru członków KRS nie będzie transparentny. Byłoby to szkodliwe dla demokracji i dla oceny postępowania funkcjonariuszy państwa. Wiedza o procesie zgłaszania i wyboru kandydatów na członków KRS pozwala na prowadzenie debaty publicznej. Na poparcie przedstawionego stanowiska D.F. powołał tezy z wyroków Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 25 czerwca 2013 r, skarga nr 48135/06, z dnia 28 listopada 2013 r. skarga 39534/07 z 8 listopada 2016 skarga nr 18030 oraz skarga nr 37374/05. Nadto skarżący wskazał, że przepis art. 11c ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa nie jest przepisem szczególnym w myśl art. 1 ust. 2 u.d.i.p - nie tworzy osobnej procedury dostępu do informacji, zatem złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymaga zastosowanie procedury określonej w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie też z zasadami wynikającymi z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenie jawności musi wynikać z ustaw. Ustawa o Krajowej Radzie Sądownictwa nie przewiduje ograniczenia jawności wnioskowanych załączników. Również nie zachodzą przesłanki określone w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., bowiem imiona, nazwiska sędziów wraz z miejscem wykonywania obowiązków nie podlega ochronie ze względu na prywatność. Nadto jeżeli Kancelaria Sejmu (nawet błędnie) uznaje, że określona informacja nie może być udostępniona, ponieważ wyłączona jest jej jawności, to winna wydać decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej - art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. W konkluzji skarżący wskazał, że działanie organu należy uznać za celowe i nieuzasadnione ograniczenie prawa do wiedzy o działaniach państwa w sprawie mającej ogromne znaczenia dla funkcjonowania sądownictwa. W odpowiedzi na skargę z dnia 20 marca 2018 r. Kancelaria Sejmu wniosła o umorzenie postępowania w sprawie skargi na bezczynność. W przypadku gdyby Sąd nie podzielił tego stanowiska o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazała, że skarżący wystąpił ze skargą na bezczynność w 9 dniu po złożeniu wniosku, uznając, że informacja udzielona przez Centrum Informacyjne Sejmu, nie stanowi wystarczającej i zgodnej z ustawą o dostępie do informacji publicznej odpowiedzi na jego wniosek. Niewątpliwie skarga została wniesiona przed terminem, który przysługiwał organowi na wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (termin ten upływał w dniu 6 marca 2018 r.). Fakt przekazania skarżącemu przez Centrum Informacyjne Sejmu ogólnej informacji w dniu 23 lutego 2018 r. nie wykluczał możliwości wydania przez Szefa Kancelarii Sejmu decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Decyzja taka została wydana w dniu [...] marca 2018 r. i wysłana na adres skarżącego. Nieznaczne uchybienie 14-dniowemu terminowi, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wynikało z konieczności przekazania sprawy przez Centrum Informacyjne Sejmu do Biura Komunikacji Społecznej Kancelarii Sejmu, które w świetle wewnętrznych regulacji obowiązujących w Kancelarii Sejmu prowadzi sprawy związane z udostępnianiem informacji publicznej na pisemny wniosek, w tym przygotowuje projekty decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Dalej Kancelaria Sejmu podniosła, że niewątpliwie jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania posiadanej informacji publicznej. Uznała, że żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną, jednak z uwagi na regulację zawartą w przepisach odrębnych nie podlegają udostępnieniu. Wydanie przez Szefa Kancelarii Sejmu decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w niniejszej sprawie powoduje ustanie stanu bezczynności organu. Organ wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej niezwłocznie po przekazaniu wniosku skarżącego z dnia 20 lutego 2018 r. do Biura Komunikacji Społecznej, które przygotowało stosowny projekt decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Zaniechanie terminowej realizacji wniosku nie było skutkiem celowego działania, czy lekceważenia podmiotu wnioskującego, ale wynikało z przyczyn organizacyjnych związanych z działaniem urzędu. W związku z czym nie można uznać za zasadny wniosek skarżącego o orzeczenie, że bezczynność organu ma charakter rażącego naruszenia prawa. Również wniosek o wymierzenie grzywny, w ocenie organu, nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej: P.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ), dalej "u.d.i.p.", która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1 - 2 u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Stosownie do treści art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega rozpatrzeniu w drodze czynności materialno-technicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. lub decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.). Oczywistym zatem jest, że w przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan jego opieszałości w drodze skargi na bezczynność w trybie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udostępnione w trybie u.d.i.p. W przypadku takiej skargi, sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru, podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosku, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej. Złożona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje bowiem regulacja art. 119 pkt 4 P.p.s.a., zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku skarg na bezczynność w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ administracji oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publ. LEX nr 148427 i nr 148280). Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie wydania stosownego aktu lub podjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też nie. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest bezczynność Kancelarii Sejmu w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 20 lutego 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej złożonego w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 ustawy pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p). Wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie budzi wątpliwości, że Kancelaria Sejmu jest zobowiązana do udzielenia informacji publicznej i w tej sytuacji została spełniona przesłanka podmiotowa. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym: treść i postać dokumentów urzędowych. W niniejszej sprawie nie może budzić najmniejszych wątpliwości, że proces wyłaniania przez Sejm spośród sędziów członków Krajowej Rady Sądownictwa, której najważniejszą kompetencją jest rozpatrywanie i ocena kandydatów do pełnienia urzędu na stanowiskach sędziowskich w sądach powszechnych, sądach administracyjnych i sądach wojskowych oraz na stanowiskach asesorów sądowych w sądach administracyjnych, jest informacją o sprawach publicznych. Stanowisko to jest bezsporne w niniejszej sprawie, co przyznała Kancelaria Sejmu w odpowiedzi na skargę. Tym samym spełniona została przesłanka przedmiotowa. W sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, tak jak w niniejszej sprawie, organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. Natomiast jeżeli objęta wnioskiem informacja nie ma charakteru informacji publicznej, który to przypadek w niniejszej sprawie nie zachodził, organ ma obowiązek powiadomić o tym pisemnie wnioskodawcę, przy czym powiadomienie to nie jest dokonywane w formie decyzji administracyjnej. Rozpatrując skargę na bezczynność Kancelarii Sejmu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 20 lutego 2018 r., Sąd stwierdził, iż jest ona zasadna. Kancelaria Sejmu nie udostępniła bowiem żądanych informacji publicznych w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, jak też nie wydała decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanych danych. Nie wykazała też w piśmie z dnia 23 lutego 2018 r., że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lecz, że nie podlega upublicznieniu. Wobec tego, odpowiedź organu z dnia 23 lutego 2018 r. nie stanowiła rozpatrzenia wniosku skarżącego. Skoro żądana informacja stanowi informację publiczną, ale zdaniem Kancelarii Sejmu nie podlega udostępnieniu na podstawie art. 11c ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa, to właściwą formą rozpatrzenia wniosku było wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej zawartej we wniosku z 20 lutego 2018 r. Decyzja taka została wydana dopiero [...] marca 2018 r., zatem po upływie 14 dniowego terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Sąd stwierdza też, że nie mógł zobowiązać organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego, gdyż jak wskazano powyżej, bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. W dacie orzekania przez Sąd Kancelaria Sejmu wydała już decyzję lecz nie podlega ona kontroli Sądu w postępowaniu w sprawie o bezczynność. Oznacza to jedynie, że w dacie wydania decyzji ustała bezczynność organu. Sąd nie może również umorzyć postępowania w niniejszej sprawie, bowiem obowiązany jest ocenić jaki charakter miała stwierdzona bezczynność organu. Sąd stwierdził jednocześnie, że w stanie faktycznym tej sprawy bezczynności Kancelarii Sejmu nie można przypisać charakteru rażącego naruszenia prawa. Oceniając tę kwestę Sąd miał na uwadze, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, czy opóźnienia w podejmowanych czynnościach pozbawionego jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W rzeczonej sprawie nie sposób dopatrzyć się w działaniu organu rażącego naruszenia prawa. Brak jest bowiem podstaw do stwierdzenia, że zaniechanie organu było zamierzone, czy też miało na celu utrudnienie skarżącemu dostępu do informacji publicznej. Z akt sprawy, w tym z treści odpowiedzi organu udzielonej w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, wynika, że stan bezczynności nie był wynikiem złej woli organu. Doszło do niej na skutek błędnej wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, co w konsekwencji spowodowało niewłaściwe zastosowanie tej ustawy. W sprawie nie zachodził zatem przypadek oczywistego braku podejmowania przez podmiot zobowiązany jakichkolwiek czynności, czy też lekceważenia wniosku skarżącego. Sprawa rozpoznana została [...] marca 2018 r. i z tą datą bezczynność ustała. Powyższa ocena skutkowała też oddaleniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Odnosząc się do stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, że skarga jest przedwczesna Sąd stwierdza, że jest ono nieuprawnione. Rację ma organ, że termin do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. upływał 6 lutego lipca 2018 r., zaś skarga na bezczynność złożona została już 1 marca 2018 r. Jednakże organ w dniu 23 lutego 2018 r. poinformował skarżącego, że informacje, o które wystąpił we wniosku z dnia 20 lutego 2018 r. nie mogą być upublicznione na podstawie art. 11c ustawy o KRS, zatem rozpoznał wniosek. Zdaniem Sądu z chwilą rozpoznania wniosku, skoro skarżący kwestionuje przedstawione już stanowisko Kancelarii Sejmu, że żądana informacja nie podlega upublicznieniu, to może złożyć skargę na bezczynność organu. W takiej sytuacji nie ma zastosowania termin z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. bowiem odnosi się on tylko do udostępnienia informacji publicznej bądź jej braku, a nie do weryfikacji przedstawionego przez zobowiązanego stanowiska, które podlega kognicji sądów administracyjnych w tym również w zakresie oceny ewentualnej jego zmiany. Skargi takiej nie można zatem uznać za przedwczesną. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Wniosek o wymierzenie grzywny został oddalony na podstawie art. 151 P.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł, jak w punkcie 4 wyroku, na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony przez skarżącego wpis sądowy w wysokości 100 zł.