II SAB/Wa 193/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Jacek Fronczyk (spr.), Adam Lipiński, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2012 r. sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy K. do rozpatrzenia wniosku skarżącego J. S. o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] kwietnia 2012 r. w zakresie jego punktu 2, w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałym zakresie oddala skargę; 4. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata P. R. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) oraz kwotę 55,20 zł (słownie: pięćdziesiąt pięć złotych 20/100) stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. J. S. zwrócił się do Wójta Gminy [...] – w trybie dostępu do informacji publicznej – o pilne i precyzyjne poinformowanie go: 1) co stało się z przechowywaną w Urzędzie odziedziczoną dokumentacją kat. [...], dotyczącą przekazywania gospodarstw rolnych?, a jeśli dokumentacja ta nadal znajduje się w Urzędzie, wnioskodawca zażądał dokładnego wskazania, jakiego okresu ona dotyczy; 2) czy w okresie pomiędzy kontrolami Archiwum Państwowego w [...], dokonanymi w dniach: [...] maja 2002 r., [...] sierpnia 2008 r. i [...] czerwca 2011 r., dochodziło do brakowania ww. dokumentów lub do ich przekazania do Archiwum Państwowego?, a jeśli tak, to wnioskodawca wniósł o wydanie kopii kompletu dokumentów z tym związanych (wniosków, pozwoleń i protokołów brakowania) lub kopii protokołów przekazania ich do Archiwum Państwowego. W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Wójt Gminy [...] wyjaśnił zainteresowanemu, że: 1) dokumentacja dotycząca przekazywania gospodarstw rolnych następcom, która była stosowana w latach 80-tych, została przekazana w roku 2008 do Archiwum Państwowego w [...], zaś umowy przekazania gospodarstw rolnych następcy przed Naczelnikiem Gminy w [...] w latach [...] i [...] znajdują się w zbiorach ww. Archiwum; 2) w 2010 r. wystąpiono do Archiwum o wyrażenie zgody na brakowanie akt niearchiwalnych, na co otrzymano zgodę, natomiast w 2011 r. przekazano do Archiwum Państwowego dwie teczki akt dotyczące przekazywania gospodarstwa rolnego następcy i dokumentacja ta została umieszczona na stronie [...] w zakładce "Archiwum". W dniu [...] maja 2012 r. J. S. sformułował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy [...], zarzucając, że jego wniosek z dnia [...] kwietnia 2012 r. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie został rozpatrzony zgodnie z żądaniem, ponieważ organ nie udzielił precyzyjnej informacji w zakresie punktu 1-ego wniosku, z kolei w części dotyczącej punktu 2-ego przedstawił odpowiedź całkowicie wymijającą. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej, stwierdzenie, że bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270) oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący wniósł także o podjęcie przez Sąd postanowienia sygnalizacyjnego, o którym mowa w art. 155 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwagi na powtarzające się istotne naruszenia prawa, jakich – jego zdaniem – dopuszcza się organ. Udzielając odpowiedzi na skargę, Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o umorzenie postępowania, argumentując, że dokonał stosownej czynności materialno – technicznej, udostępniając skarżącemu żądane informacje zgodnie z jego wnioskiem. W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2012 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej z urzędu, oświadczając, iż koszty te nie zostały opłacone ani w całości, ani w części. Natomiast na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu [...] września 2012 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał jego zarzuty, twierdzenia i wnioski zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając wszystkie te aspekty, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Artykuł 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego, nie ulega zatem wątpliwości, że Wójt Gminy [...] jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy). Również żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną. Zarówno pytanie, co stało się z przechowywaną w Urzędzie odziedziczoną dokumentacją kat. A, dotyczącą przekazywania gospodarstw rolnych, oraz czy dokumentacja ta nadal znajduje się w Urzędzie i jakiego okresu dotyczy, jak również pytanie, czy w okresie pomiędzy kontrolami Archiwum Państwowego w [...], dokonanymi w dniach: [...] maja 2002 r., [...] sierpnia 2008 r. i [...] czerwca 2011 r., dochodziło do brakowania ww. dokumentów lub do ich przekazania do Archiwum Państwowego, mieszczą się w zakresie informacji publicznej, która tworzy sferę faktów z zakresu działalności organu i obejmuje informację o realizowanych przezeń sprawach, etc., stanowi więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "f" i pkt 4 lit. "a" tiret drugie, będąc rodzajem informacji o sposobie prowadzenia spraw (ich dokumentowania), podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych (co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP). Trzeba przy tym dodać, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja fizycznie istnieje i nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy, nie funkcjonuje w obiegu publicznym i zainteresowany nie ma innego trybu dostępu do niej, wszak art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłącza stosowanie jej przepisów w sytuacji, gdy wnioskodawca ma zapewniony dostęp do żądanych dokumentów w innym trybie. Stosownie do art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Z bezczynnością podmiotu zobowiązanego w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot ten nie podejmuje czynności materialno – technicznej wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji albo wprawdzie udziela informacji, ale ta nie odpowiada treści żądania (art. 13 ust. 1 ustawy). Z kolei stanowisko podmiotu, które w istocie sprowadza się do odmowy udzielenia informacji, przybiera procesową formę decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 i 2 ustawy), co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W sprawie niniejszej skarżący zarzutem bezczynności organu objął cały wniosek z dnia [...] kwietnia 2012 r., twierdząc, że nie został on rozpatrzony zgodnie z jego żądaniem. Tymczasem z akt sprawy wynika, że Wójt Gminy [...], udzielając odpowiedzi zainteresowanemu, przedstawił ją w zakresie punktu 1-ego, natomiast nie udzielił stosownej informacji w zakresie punktu 2-ego wniosku z dnia [...] kwietnia 2012 r. Nie można bowiem uznać, że informacja przekazana skarżącemu w odpowiedzi na jego pierwsze pytanie nie została udzielona czy też jest niewyczerpująca. Skoro skarżący pytał, co stało się z przechowywaną w Urzędzie odziedziczoną dokumentacją kat. A, dotyczącą przekazywania gospodarstw rolnych, oraz czy dokumentacja ta nadal znajduje się w Urzędzie i jakiego okresu dotyczy, to informacja wskazująca, że dokumentacja dotycząca przekazywania gospodarstw rolnych następcom, która była stosowana w latach 80-tych, została przekazana w roku 2008 do Archiwum Państwowego w [...], zaś umowy przekazania gospodarstw rolnych następcy przed Naczelnikiem Gminy w [...] w latach [...] i [...] znajdują się w zbiorach ww. Archiwum, jest informacją uwzględniającą kwestie objęte pytaniem. W tej części organ udzielił odpowiedzi, natomiast twierdzenia skarżącego, że przedstawiona odpowiedź nie uwzględnia informacji dotyczącej przekazywania gospodarstw z lat wcześniejszych, tj. z okresu [...] i [...], przybierają formę nowego wniosku o udzielenie informacji. Jeżeli z przedstawionej odpowiedzi wynika, że dokumentacja dotycząca przekazywania gospodarstw rolnych następcom (kat. A), wytworzona w latach 80-tych, została przekazana w roku 2008 do Archiwum Państwowego w [...], zaś umowy przekazania gospodarstw rolnych następcy, zawarte przed Naczelnikiem Gminy w [...] w latach [...] i [...], znajdują się w zbiorach ww. Archiwum, to znaczy to, że Wójt Gminy [...] wskazał wnioskodawcy, co stało się z dokumentacją wytworzoną przez organ (kat. A), a dotyczącą przekazywania gospodarstw rolnych następcom, gdzie i kiedy została ona przekazana i jakich konkretnie lat dotyczy, a te kwestie były objęte pytaniem 1-ym, zawartym we wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2012 r. Dlatego też, w tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270) oddalił ją. Inaczej natomiast przedstawia się ocena udzielonej przez organ odpowiedzi na pytanie 2-ie wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2012 r. J. S. pytał w nim, czy w okresie pomiędzy kontrolami Archiwum Państwowego w [...], dokonanymi w dniach: [...] maja 2002 r., [...] sierpnia 2008 r. i [...] czerwca 2011 r., dochodziło do brakowania dokumentów, o których mowa w punkcie 1-ym jego wniosku, lub do ich przekazania do Archiwum Państwowego. Wójt Gminy [...], udzielając odpowiedzi, wskazał, że w 2010 r. wystąpiono do Archiwum o wyrażenie zgody na brakowanie akt niearchiwalnych, na co otrzymano zgodę, natomiast w 2011 r. przekazano do Archiwum Państwowego dwie teczki akt dotyczące przekazywania gospodarstwa rolnego następcy i dokumentacja ta została umieszczona na stronie [...] w zakładce "Archiwum". W tym zakresie udostępniona wnioskodawcy informacja nie odpowiada treści sformułowanego pytania i w rzeczy samej, jak słusznie twierdzi skarżący, jest wymijająca i nie na temat, bowiem nie odnosi się do dokumentów archiwalnych (kat. A), lecz do dokumentów niearchiwalnych. Jeśli natomiast wnioskodawca pytał, czy dochodziło do brakowania wskazanej dokumentacji w określonych przedziałach czasowych, to odpowiedź organu powinna albo tę okoliczność potwierdzać, albo zaprzeczać, czego nie uczyniono, a to było sednem tego pytania (czy dochodziło do brakowania dokumentów, o których mowa w punkcie 1-ym wniosku skarżącego). Z kolei, odsyłając do Biuletynu Informacji Publicznej Gminy [...], organ nie dostrzegł, że skarżący pytał o dokumentację archiwalną, zaś żadna z zakładek nie zawiera wnioskowanej informacji, w szczególności brak jest protokołów przekazania żądanych dokumentów do Archiwum Państwowego w [...], co oznacza, że w tym zakresie wniosek skarżącego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nie został rozpatrzony zgodnie z żądaniem. W świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ pozostawał więc w zwłoce, toteż Sąd zobowiązał Wójta Gminy [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2012 r. w zakresie jego punktu 2-ego, bądź poprzez udostępnienie informacji, bądź wydanie decyzji o odmowie, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy, co umożliwi stronie wykorzystanie środków prawnych, łącznie z prawem wniesienia skargi do Sądu na decyzję ostateczną. Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 149 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd ocenia bowiem skargę na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest uwzględnić nie tylko okres od daty złożenia wniosku do chwili wniesienia skargi, lecz również wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Wziąwszy jednak pod uwagę datę złożenia wniosku ([...] kwietnia 2012 r.) i datę wniesienia skargi na bezczynność ([...] maja 2012 r.), uwzględniając także fakt, iż organ udzielił informacji na pytanie 1-e, lecz wymijająco odpowiedział na pytanie 2-ie wniosku z dnia [...] kwietnia 2012 r., nie można uznać, by w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. Stosując art. 250 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" i w związku z § 2 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), Sąd przyznał pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenie w wysokości 240 zł, powiększone o należny podatek od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej z urzędu. Odnosząc się także do wniosku strony skarżącej o wymierzenie organowi grzywny, należy wyjaśnić, że sankcja karna za nieudostępnianie informacji publicznej, o której mowa w art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nakładana jest jedynie w procedurze karnej, nie zaś w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Natomiast grzywnę, o której mowa w art. 154 § 1 i 6 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wymierza jedynie w sprawach ze skarg na niewykonanie wyroku sądu administracyjnego. Pomimo częściowego uwzględnienia skargi w niniejszej sprawie, Sąd nie miał podstaw do wydania postanowienia sygnalizacyjnego w trybie art. 155 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o co wnosił skarżący, bowiem w toku rozpoznawania sprawy nie stwierdził istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie, a tylko te mogą determinować tego rodzaju postanowienie.