II SAB/Wa 193/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Tomasz Szmydt, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Powiatu [...] z siedzibą w Z. na bezczynność Zakładu Gospodarki Komunalnej w Z. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Zakład Gospodarki Komunalnej w Z. do rozpoznania punktu 1 wniosku skarżącego Stowarzyszenia Powiatu [...] z siedzibą w Z. z dnia [...] sierpnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Zakładu Gospodarki Komunalnej w Z., o której mowa w punkcie 1 wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Zakładu Gospodarki Komunalnej w Z. na rzecz Stowarzyszenia Powiatu [...] z siedzibą w Z. kwotę 100 (słownie sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Stowarzyszenie Powiatu [...] z siedzibą w Z. wnioskiem z [...] sierpnia 2020 r. zwróciło się do Zakładu Gospodarki Komunalnej w Z. o udostępnienie, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2176) : 1) danych osób (podmiotów), którym umorzono opłaty czynszowe oraz opłaty z tytułu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w latach 2017-2018 z przyporządkowaniem kwoty umorzenia, 2) wysokości zaległych opłat czynszowych oraz opłat z tytułu dostarczania wody i odprowadzania ścieków przypisanych do poszczególnych budynków pozostających w zasobie komunalnym Gminy Z. na koniec 2016, 2017, 2018, 2019 r., bez uwzględnienia umorzeń. Zakład Gospodarki Komunalnej w Z. w dniu [...] sierpnia 2020 r. udostępnił Stowarzyszeniu informacje o zaległościach w opłatach w odniesieniu do każdego z budynków, według stanu na koniec 2016 r., 2017 r., 2018 r. i 2019 r. W odniesieniu do pkt 1 wniosku o udostępnienie informacji publicznej podał, że nie może udostępnić żądanych informacji, z uwagi na zawartą w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej zasadę ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. W kolejnym piśmie, z 2 października 2020 r. Zakład Gospodarki Komunalnej w Z. stwierdził, że informacja, której udostępnienia domaga się Stowarzyszenie w pkt 1 wniosku z [...] sierpnia 2020 r. nie jest informacją publiczną i nie jest możliwe wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia, na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zakład Gospodarki Komunalnej w Z. dodał, że opłaty czynszowe oraz z tytułu dostarczania wody i odprowadzania ścieków wynikają z umowy cywilnoprawnej i nie są uwzględnione w art. 3 ustawy o finansach publicznych, w związku z tym nie ma do nich zastosowania art. 37 ust. 2 lit f tej ustawy, w myśl którego zarząd jednostki samorządu terytorialnego podaje do publicznej wiadomości wykaz osób prawnych i fizycznych oraz jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, którym w zakresie podatków lub opłat udzielono ulg, odroczeń, umorzeń lub rozłożono spłatę na raty w kwocie przewyższającej łącznie 500 zł, wraz ze wskazaniem wysokości umorzonych kwot i przyczyn umorzenia. Stowarzyszenie Powiatu [...] z siedzibą w Z. w dniu 24 lutego 2021 r. złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Zakładu Gospodarki Komunalnej w Z. w rozpoznaniu jego wniosku z [...] sierpnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. Stowarzyszenie zarzuciło organowi naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i wniosło o zobowiązanie Zakładu Gospodarki Komunalnej w Z. do jego rozpoznania w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie podniosło m. in., że czynsz za lokal będący w zasobie komunalnym gminy stanowi dochód gminy z gospodarowania mieniem komunalnym. W konsekwencji informacja o wysokości umorzonego poszczególnym osobom czynszu za mieszkanie w takim lokalu jest informacją o majątku gminy, sposobie gospodarowania mieniem komunalnym (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Forma gospodarowania tym majątkiem (odpłatna czy nieodpłatna) pozostaje natomiast bez wpływu na ocenę prawa wnioskodawcy do uzyskania takiej informacji. Stowarzyszenie dodało, że sam fakt korzystania z majątku gminy przesądza o tym, że informacja w tym przedmiocie jest informacją o sprawie publicznej. Na poparcie tego stanowiska Stowarzyszenie odwołało się do wyroku WSA w Warszawie z 18 października 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 862/19 i WSA w Krakowie z 17 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 697/19. W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie podniosło także, że gospodarka środkami publicznymi jest jawna (art. 33 ust. 1 ustawy 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 305). Czynsz stanowi należność pieniężną mającą charakter cywilnoprawny podlega udostępnieniu z urzędu na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o finansach, publicznych. Stowarzyszenie dodało, że wbrew zapatrywaniu Zakładu Gospodarki Komunalnej w Z., nie ma podstaw do odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Sąd Najwyższy w wyroku z 8 listopada 2012 r., sygn. akt I CSK 190/12 wyraził pogląd, że ujawnienie imion i nazwisk osób zawierających umowy cywilnoprawne z jednostką samorządu terytorialnego, nie narusza prawa do prywatności tych osób, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zdaniem SN osoby zawierające umowy cywilnoprawne z j.s.t. muszą liczyć się z tym, że ich personalia zostaną ujawnione. W konkluzji Stowarzyszenie stwierdziło, że skoro Zakład Gospodarki Komunalnej w Z. nie udostępnił informacji publicznej zgodnie z jego wnioskiem z [...] sierpnia 2020 r. ani nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia, to oznacza, że dopuścił się bezczynności w tym zakresie. Zakład Gospodarki Komunalnej w Z. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ podał, że w piśmie z [...] sierpnia 2020r. udzielił stronie skarżącej odpowiedzi na pkt 2 wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Odnośnie informacji o której mowa w pkt 1 wniosku, podał, że dane personalne osób, którym umorzono należności czynszowe nie są informacją publiczną, a art. 37 ust. 1 pkt 2 lit f ustawy o finansach publicznych nie odnosi się do umów cywilnoprawnych, a jedynie do podatków i opłat, natomiast czynsz jest nieopodatkowaną należnością budżetową. Zakład Gospodarki Komunalnej dodał jednocześnie, że osoby którym przyznano lokale komunalne i umorzono należności czynszowe, podobnie jak osoby którym umorzono należności za wodę i odprowadzanie ścieków z domów i mieszkań prywatnych, nie pełnią funkcji publicznych, w związku z tym nie ma możliwości ograniczenia ich prawa do prywatności. Zdaniem organu, odwoływanie się do wyroku SN z 8 listopada 2012 r. nie jest uzasadnione, ponieważ we wniosku o udostępnienie informacji publicznej skarżące Stowarzyszenie nie wnioskowało o listę nazwisk osób z którymi gmina ma podpisane umowy, lecz o dane osób, którym umorzone zostały należności czynszowe, stanowiące nieopodatkowane należności budżetowe oraz osób nie będących najemcami lokali komunalnych, którym zostały umorzone należności z tytułu opłat za wodę i odprowadzanie ścieków, wynikające z umów cywilnoprawnych. Do umorzeń dochodzi często w przypadku utraty pracy, ciężkiej choroby, śmierci bliskiej osoby, co w ocenie Zakładu Gospodarki Komunalnej podlega ochronie z uwagi na prawo do prywatności. Organ stwierdził ponadto, że art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych nie odnosi się do danych osobowych a jedynie do ogólnej informacji na temat kwartalnych umorzeń dokonanych przez j.s.t. W przepisie art. 37 ust. 1 pkt 2 lit f tej ustawy jest mowa o podatkach i opłatach, tymczasem umowy na pobór wody i odprowadzanie ścieków są umowami cywilnoprawnymi, a należności czynszowe nieopodatkowanymi należnościami budżetowymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie w części. Z bezczynnością w udostępnieniu informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy żądaniem wniosku jest objęta informacja mająca walor informacji publicznej, a podmiot zobowiązany do jej udostępnienia nie podejmuje w ustawowym czternastodniowym terminie stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 13 ust.1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1), nie powiadamia wnioskodawcy o niemożliwości udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia oraz nowym terminie udostępnienia informacji, nie dłuższym niż dwa miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2), nie informuje o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2), ewentualnie o tym, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 ustawy). Niewątpliwie Zakład Gospodarki Komunalnej w Z. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy, w rozpatrywanym przypadku podmiotem o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 tej ustawy (podmiotem reprezentującym gminę, który wykonuje zadania publiczne, a ponadto dysponuje majątkiem publicznym). Zakład Gospodarki Komunalnej świadczy usługi komunalne i powszechnie dostępne związane z zarządzaniem mieniem będącym własnością Gminy Z., w szczególności w zakresie dostaw wody i odprowadzania ścieków oraz mieszkaniowego zasobu Gminy (§ 4 ust. 1 pkt 1.1 i 1.2 załącznika do uchwały nr [...] Rady Gminy Z. z dnia [...] września 2016 r. w sprawie uchwalenia Statutu Zakładu Gospodarki Komunalnej w Z., Zakład Gospodarki Komunalnej, w ramach prowadzonej działalności jest uprawniony do zawierania umów i pobierania należności za dostarczanie wody oraz odprowadzanie ścieków oraz pobierania czynszów i opłat z tytułu najmu eksploatacji lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy. Zdaniem Sądu dane osób (podmiotów), którym umorzono należności czynszowe oraz opłaty z tytułu dostarczania wody i odprowadzania ścieków wraz z kwotą umorzenia, są informacją dotyczącą majątku publicznego a więc stanowią informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Z przepisu art. 6 ust. 1 tej ustawy wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.), zasadach ich funkcjonowania (art. 6 ust. 1 pkt 3) , danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4), majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit c i d u.d.i.p), wreszcie o dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty, o których mowa w lit. a-c, mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych, oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit d u.d.i.p.) czy ciężarach publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h). Podkreślenia wymaga, że przepis art. 6 u.d.i.p. nie ma charakteru zamkniętego, a wyliczenie stanów faktycznych w nim zawartych jest jedynie przykładowe. Nie oznacza to, że niewymienienie konkretnego stanu, który w sposób jednoznaczny dotyczy informacji o sprawie publicznej, pozwala na uznanie, że nie mamy do czynienia z informacją publiczną. Umorzenie przez jednostkę organizacyjną gminy należności z tytułu zaległych opłat czynszowych i opłat za wodę i odprowadzanie ścieków stanowi niewątpliwie postać rozporządzenia majątkiem gminy, prowadzącym do uszczuplenia majątku w tym zakresie. Informacja o osobach którym umorzono określone opłaty należne zakładowi komunalnemu gminy, a więc korzystających niejako z przysporzeń ze środków publicznych, jest sprawą publiczną. Sąd stwierdza, że Zakład Gospodarki Komunalnej błędnie przyjął, że gdy informacja dotyczy osoby niepełniącej funkcji publicznej lub niemającej związku z jej pełnieniem, to nie stanowi informacji publicznej. Taka wykładnia jest wadliwa, oznaczałoby bowiem zbędność art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie ochrony prywatności, wszak przy takim założeniu nie byłoby nigdy podstaw do odmówienia udostępnienia informacji z uwagi na ochronę prywatności w drodze decyzji administracyjnej, gdyż wówczas żądana informacja nie byłaby informacją publiczną i przepisy ustawy nie znajdowałyby zastosowania. Przeciwnie zatem, w sytuacji jak w sprawie niniejszej, gdy informacja dotyczy sprawy publicznej, lecz odnosi się do osób prywatnych, zawiera informacje o tych osobach i nie dotyczy osób pełniących funkcję publiczną czy nie ma związku z jej pełnieniem - to organ powinien wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Nie jest zatem prawidłowe powoływanie przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej na tym etapie postępowania na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W gruncie rzeczy Zakład Gospodarki Komunalnej w Z. powołując się na art. 5 ust. 2 ustawy przyznaje, że sporne informacje stanowią informacje publiczne w rozumieniu tej ustawy. Jeżeli tak, to powinien wydać decyzję administracyjną powołując się ewentualnie na ten przepis. Zdaniem Sądu przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o finansach, publicznych, który stanowi, że zarząd jednostki samorządu terytorialnego podaje do publicznej wiadomości wykaz osób prawnych i fizycznych oraz jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, którym w zakresie podatków lub opłat udzielono ulg, odroczeń, umorzeń lub rozłożono spłatę na raty w kwocie przewyższającej łącznie 500 zł, wraz ze wskazaniem wysokości umorzonych kwot i przyczyn umorzenia, nie odnosi się do należności z tytułu czynszu czy zaopatrzenia w wodę i odprowadzanie ścieków. Rozpatrując tę kwestię na gruncie ustawy o finansach publicznych należy zaważyć, że ustawa odróżnia pojęciowo daniny publiczne, zaliczając do nich m. in. podatki i opłaty, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw (art. 5 ust. 2 pkt 1), od innych dochodów z mienia jednostek sektora finansów publicznych (w tym jednostek samorządu terytorialnego), w szczególności wpływów z umów najmu, dzierżawy i innych umów o podobnym charakterze (art. 5 ust. 2 pkt 4). W ocenie Sądu bezczynność Zakładu Gospodarki Komunalnej w Z., w rozpoznaniu pkt 1 wniosku strony skarżącej o udostępnienie informacji publicznej nie była rażąca, nie została bowiem podyktowana chęcią uniknięcia odpowiedzi na pytania, ale wynika z nieprawidłowego zastosowania przepisów prawa dotyczących dostępu do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził ponadto, że skarga w zakresie dotyczącym bezczynności Zakładu Gospodarki Komunalnej w Z. w rozpoznaniu pkt 2 wniosku strony skarżącej z [...] sierpnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej nie jest uzasadniona. Z niekwestionowanych okoliczności sprawy wynika bowiem, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w piśmie z [...] sierpnia 2020 r., udzielił odpowiedzi na zadane pytanie. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. W zakresie, w jakim Sąd nie uwzględnił skargi (pkt 3 wyroku), orzekł na podstawie art. 151 ustawy. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 powołanej ustawy.