II SAB/Wa 194/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Adam Lipiński, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 października 2017 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] w [...] na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz Fundacji [...] w [...] kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. Fundacja [...] w [...]; zwanej dalej Fundacją zwróciła się do Ministra Zdrowia, na podstawie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. art. 2 w zw. z art. 10 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), o udostępnienie skanu opinii prawnej zawierającej analizę, czy kwestie dotyczące postępowania medycznego zawarte w obecnie obowiązujących standardach opieki okołoporodowej będą mogły być uregulowane w rozporządzeniu, które ma w założeniu dotyczyć jedynie kwestii organizacyjnych oraz informacji przez kogo i w jakim trybie została opracowana opinia. W odpowiedzi z dnia [...] marca 2017 r. na powyższy wniosek organ wskazał, że opieka okołoporodowa jest bardzo ważnym elementem świadczeń zdrowotnych udzielanych kobietom w ciąży. Podkreślił, że zakres i jakość tej opieki mają bezpośredni wpływ na zdrowie zarówno kobiet w okresie porodu i połogu, jak i dzieci. Ważnym aspektem działań Ministra Zdrowia w tym obszarze jest określenie, w drodze rozporządzenia, standardów organizacyjnych opieki zdrowotnej sprawowanej nad kobietą w okresie fizjologicznej ciąży, fizjologicznego porodu, połogu oraz opieki nad noworodkiem. Z uwagi na fakt, że wskutek nadania nowego brzmienia art. 22 ust. 5 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1638 ze zm.), dotychczasowe rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 września 2012 r. w sprawie standardów postępowania medycznego przy udzielaniu świadczeń zdrowotnych z zakresu opieki okołoporodowej sprawowanej nad kobietą w okresie fizjologicznej ciąży, fizjologicznego porodu, połogu oraz opieki nad noworodkiem (Dz. U. z 2016 r., poz. 1132), które było postrzegane jako gwarancja właściwej opieki, utraci moc z końcem 2018 r., podjęte zostały działania zmierzające do wydania nowego aktu prawnego regulującego tę kwestię. W związku z tym został powołany Zespół do spraw opracowania projektu rozporządzenia w sprawie standardów organizacyjnych opieki zdrowotnej sprawowanej nad kobietą w okresie fizjologicznej ciąży, fizjologicznego porodu, połogu oraz opieki nad noworodkiem. Zgodnie z zapowiedzią, do współpracy przy tworzeniu standardu okołoporodowego zostali zaproszeni eksperci oraz przedstawiciele organizacji pozarządowych zainteresowanych tematyką opieki okołoporodowej. Pierwsze posiedzenie Zespołu zaplanowano na [...] marca br. Zadaniem Zespołu będzie opracowanie projektu rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie standardów organizacyjnych opieki zdrowotnej sprawowanej nad kobietą w okresie fizjologicznej ciąży, fizjologicznego porodu, połogu oraz opieki nad noworodkiem, na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 22 ust. 5 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. Zespół zakończy działalność po zrealizowaniu ww. zadania, nie później jednak niż do dnia [...] grudnia 2018 r. W związku ze zgłaszanymi przez Fundację wątpliwościami, czy wszystkie przepisy obecnie obowiązujących standardów opieki okołoporodowej znajdą się w nowo wydanych standardach organizacyjnych organ wyjaśnił, że podstawą prac Zespołu będzie aktualnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 września 2012 r. w sprawie standardów postępowania medycznego przy udzielaniu świadczeń zdrowotnych z zakresu opieki okołoporodowej sprawowanej nad kobietą w okresie fizjologicznej ciąży, fizjologicznego porodu, połogu oraz opieki nad noworodkiem (Dz. U. z 2016 r., poz. 1132). Przeprowadzona w Ministerstwie Zdrowia analiza prawna wskazuje, że pomimo zmiany treści upoważnienia ustawowego, uwzględnienie dotychczasowych regulacji w nowym akcie prawnym, w sposób zapewniający właściwą opiekę okołoporodową, będzie możliwe. Analiza ta miała charakter roboczy, nie została sporządzona w formie dokumentu, dlatego nie jest możliwe jej udostępnienie. Tytułem przykładu organ przywołał rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 grudnia 2012 r. w sprawie standardów postępowania medycznego w dziedzinie anestezjologii i intensywnej terapii dla podmiotów wykonujących działalność leczniczą (Dz. U. z 2013 r., poz. 15), zastąpione rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie standardu organizacyjnego opieki zdrowotnej w dziedzinie anestezjologii i intensywnej terapii (Dz. U. z 2016 r., poz. 2218), wydanym na podstawie nowego upoważnienia ustawowego. Minister Zdrowia stwierdził, że obawy Fundacji w sprawie braku możliwości przeniesienia treści aktualnie obowiązujących regulacji do nowych standardów organizacyjnych opieki okołoporodowej wydają się przedwczesne. Współpraca różnych środowisk w ramach Zespołu, pozwoli na wypracowanie najlepszych rozwiązań, które utrzymają właściwy poziom opieki nad kobietami w okresie ciąży, porodu i połogu. W skardze z dnia [...] marca 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Fundacja zarzuciła Ministrowi Zdrowia bezczynność polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia [...] stycznia 2017 r., a tym samym naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W związku z powyższym wniosła o: zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazała, że do dnia wniesienia skargi Minister Zdrowia nie udzielił żadnej odpowiedzi na powyższy wniosek. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania. Wskazał, że pismem z dnia [...] marca 2017 r. została udzielona Fundacji odpowiedź w zakresie żądanej informacji publicznej i nastąpiło to z uchybieniem terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. z uwagi na bardzo dużą liczbę pism, apeli i interpelacji w niniejszej sprawie oraz zaangażowanie kilku departamentów merytorycznych w Ministerstwie Zdrowia. Zaznaczył, że w przedmiotowym piśmie podał, że opinia prawna, której dotyczył wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie została sporządzona, a ponadto zawarł obszerne wyjaśnienia dotyczące podjętych przez Ministra Zdrowia działań zmierzających do określenia nowego standardu okołoporodowego. Jednocześnie wyjaśnił, że Ministerstwo Zdrowia przeprowadziło jedynie w trybie roboczym analizę możliwości uwzględnienia treści dotychczasowego standardu okołoporodowego w ramach nowego upoważnienia ustawowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.); zwanej dalej P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym nie jest wymagana. Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi jest bezczynność Ministra Zdrowia – Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1 - 4a. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego - w nakazanym terminie - organ nie wypełnia. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do treści art. 149 § 1 P.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl § 1a tego przepisu, sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oznacza to, że celem skargi na bezczynność organu administracji, jest doprowadzenie do wydania przez ten organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ustawodawca w przepisie art. 6 ust. 1 u.d.i.p. dokonał przykładowego wyliczenia, jaka informacja stanowi informację publiczną. W orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się w związku z tym, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów i danych. Wspomniany przepis art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna m. in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii, ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto walor informacji publicznej posiada treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego takim organem, związanych z nimi bezpośrednio poprzez ich wytworzenie bądź też przez nie niewytworzonych, lecz używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Z tego względu, należało uznać, że żądana przez Fundację informacja w postaci skanu opinii prawnej oraz przez kogo została ona opracowana i w jakim trybie, jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Spełniona zatem została przesłanka przedmiotowa zastosowania u.d.i.p. w zakresie wniosku strony skarżącej. Odnośnie natomiast zakresu podmiotowego ustawy wskazać należy na treść przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zgodnie z którym obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organy władzy publicznej. Wobec powyższego, Minister Zdrowia jest podmiotem zobowiązanym, stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania jest zatem bezczynność związana z udostępnieniem informacji publicznej. Należy podkreślić, że przepisy u.d.i.p., nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w 14-dniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnienie informacji publicznej dokonywane jest w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 (...), następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w sytuacji, gdy podmiot obowiązany nie jest dysponentem żądanej informacji, zawiadamia o tym fakcie wnioskodawcę na piśmie. Bezsporne jest, że Minister Zdrowia nie rozpoznał wniosku Fundacji o udzielenie informacji publicznej w zakresie przesłania skanu opinii prawnej zawierającej analizę, czy kwestie dotyczące postępowania medycznego zawarte w obecnie obowiązujących standardach opieki okołoporodowej będą mogły być uregulowane w rozporządzeniu, które ma w założeniu dotyczyć jedynie kwestii organizacyjnych oraz informacji przez kogo i w jakim trybie została ona opracowana do dnia wniesienia skargi na bezczynność ([...] marca 2017 r.). Jednakże, jak wynika z akt sprawy, organ w piśmie z dnia [...] marca 2017 r., doręczonym stronie skarżącej w dniu [...] marca 2017 r., wyjaśnił, że opinia prawna, której dotyczy wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie została sporządzona w formie dokumentu (miała charakter roboczy) i w związku z tym nie jest możliwe jej udostępnienie, jak też podanie przez kogo i w jakim trybie została opracowana. Ponadto w sposób szczegółowy opisał podjęte przez Ministra Zdrowia działania zmierzające do określenia nowego standardu okołoporodowego. W świetle powyższych okoliczności, skoro udostępnienie informacji nastąpiło po upływie ustawowego 14-dniowego terminu załatwienia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) i nie zachodziły okoliczności, o których mowa w art. 13 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p., a nadto po wniesieniu skargi Sąd był zobowiązany z urzędu do orzeczenia o uwzględnieniu skargi na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (punkt 1 sentencji wyroku) poprzez deklaratoryjne stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie załatwienia wniosku strony skarżącej. W tym zakresie wniosek organu o umorzenie postępowania nie był zatem możliwy do uwzględnienia. Nie jest bowiem uzasadnione stanowisko, w świetle którego w razie stwierdzenia, że orzekanie o zobowiązaniu do załatwienia sprawy jest bezprzedmiotowe (gdyż sprawa została załatwiona po wniesieniu skargi), sąd administracyjny powinien orzekać o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego w tym zakresie. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z zasadą niezwiązania granicami skargi (art. 134 § 1 P.p.s.a.), w tym wnioskami skargi, sąd administracyjny stosuje z urzędu właściwy i adekwatny sposób orzekania (w tym rodzaj orzeczenia uwzględniającego skargę) i nie jest związany żądaniem strony skarżącej co do sposobu orzekania. W przedmiotowej sprawie przedmiot postępowania nie przestał istnieć w sensie procesowym, bowiem Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., dysponuje obecnie kompetencją do uwzględnienia skargi na bezczynność, pomimo że sama bezczynność przestała istnieć po wniesieniu skargi na skutek załatwienia sprawy przez skarżony organ. Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. (punkt 2 sentencji wyroku) Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Tego rodzaju kwalifikacja jest konsekwencją stwierdzenia, że przekroczenie ustawowego terminu było nieznaczne, a podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie wykazał uporczywości lub innego przejawu złej woli w procesie wykonywania ustawowego obowiązku. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a oraz art. 119 pkt 4 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono, na podstawie art. 200 P.p.s.a., w pkt 3 sentencji wyroku. Do kosztów postępowania niezbędnych do dochodzenia praw Sąd zaliczył uiszczony przez stronę skarżącą wpis sądowy.