II SAB/Wa 195/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Głównego Straży Granicznej w przedmiocie wydania rozstrzygnięcia wolnego od wad prawnych postanawia: odrzucić skargę. W dniu [...] września 2017 r. Komendant Główny Straży Granicznej wystawił J. K., dalej również jako skarżący, skierowanie do Rejonowej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych celem ustalenia stanu zdrowia oraz ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej funkcjonariusza do służby, jak również związku poszczególnych chorób ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. W dniu [...] grudnia 2017 r. skarżący złożył do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji pismo zatytułowane "ponaglenie do załatwienia sprawy kierowania do komisji lekarskiej w trybie określonym dla spraw osobowych". Skarżący stwierdził, że organ zobowiązany był do doręczenia mu skierowania do komisji lekarskiej w postaci rozkazu personalnego, spełniającego wymogi formalne dla decyzji administracyjnej. W dniu [...] stycznia 2018 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przekazał Komendantowi Głównemu Straży Granicznej zgodnie z właściwością przedmiotowe pismo zatytułowane ponaglenie. Komendant Główny Straży Granicznej w dniu [...] stycznia 2018 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi na pismo zatytułowane ponaglenie. Pismem z dnia [...] marca 2018 r. J. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę rozpatrzenie wniosku zwieńczonego pismem [...] z dnia [...].01.2018 r." w związku z biurokratycznym załatwieniem sprawy zawartej w piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r. W przedmiotowej skardze skarżący wniósł o cyt.: "stwierdzenie przewlekłości i biurokratycznego postępowania organu SG oraz mu nadrzędnego i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia żądań skarżącego" oraz o cyt.: "wydanie i doręczenie postanowienia na złożone ponaglenie". W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niedopuszczalna. Na wstępie wskazać trzeba, że Sąd z urzędu bada w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: P.p.s.a.). W ramach tej wstępnej kontroli dokonuje przede wszystkim badania swojej właściwości biorąc pod uwagę treść art. 3 § 2 P.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Skarga na bezczynność przysługuje tylko w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a.), oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (v. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2004 r., sygn. akt OSK 247/04, Legalis). Ponadto w doktrynie wskazuje się, że skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne..., 2007, s. 378). Należy również zauważyć, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie, że organ administracji zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. W przedmiotowej sprawie skarżący kwestionuje formę w jakiej Komendant Główny Straży Granicznej wydał skierowanie do Rejonowej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych celem ustalenia stanu zdrowia oraz ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej funkcjonariusza do służby. Zdaniem skarżącego organ powinien wydać skierowanie do właściwej komisji lekarskiej w formie rozkazu personalnego - § 4 ust. 2 pkt 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2002 r. w sprawie właściwości organów i jednostek organizacyjnych Straży Granicznej w sprawach wynikających ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz trybu postępowania w tych sprawach (Dz. U. z 2016 r. poz. 1470 ze zm.). Odnosząc się do powyższego zarzutu w pierwszej kolejności należy zauważyć, że w myśl § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 czerwca 2002 r. sprawy osobowe do załatwienia lub zaopiniowania przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych przygotowuje kierownik komórki organizacyjnej właściwej w sprawach osobowych. Ponadto na podstawie § 4 ust. 2 pkt 13 rozporządzenia z dnia 14 czerwca 2002 r. sprawy, o których mowa w ust. 1, dotyczą w szczególności kierowania do komisji lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Jak wynika natomiast z treści § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 czerwca 2002 r. sprawy osobowe funkcjonariuszy załatwia się w formie rozkazu personalnego, z zastrzeżeniem ust. 2, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Zgodnie z ust. 2 § 5 rozporządzenia z dnia 14 czerwca 2002 r. załatwienie sprawy osobowej dotyczącej udzielenia funkcjonariuszowi zezwolenia na podjęcie zajęcia zarobkowego poza służbą, zezwolenia na przynależność do organizacji lub stowarzyszeń zagranicznych lub międzynarodowych, skierowania do komisji lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, wydania funkcjonariuszowi polecenia określonego zachowania się w związku z ciążącymi na nim obowiązkami wynikającymi z treści stosunku służbowego oraz sprawy, której załatwienie wymaga jedynie udzielenia odpowiedzi o charakterze informacyjnym, polega na pisemnym zawiadomieniu zainteresowanego funkcjonariusza o udzielonym zezwoleniu lub odmowie jego udzielenia, skierowaniu, wydaniu polecenia lub przedstawieniu niezbędnych informacji. Przepisy § 6 ust. 3 i 4 stosuje się odpowiednio. Mając na uwadze treść powołanych przepisów stwierdzić należy, że wydanie przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych funkcjonariuszowi skierowania do komisji lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, pomimo że jest to sprawa osobowa, nie wymaga wydania rozkazu personalnego. Sąd podziela stanowisko organu zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, że w niniejszej sprawie przełożony właściwy w sprawach osobowych, zgodnie z powołanymi powyżej przepisami, zobowiązany był do wydania wyłącznie skierowania do właściwej komisji lekarskiej. Wzór formularza skierowania do komisji lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych został określony w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 grudnia 2014 r. w sprawie wzorów skierowania do komisji lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych stosowanych w Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Biurze Ochrony Rządu (Dz. U. z 2014 r. poz. 1897). Skierowanie do Rejonowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji wydane w dniu [...] września 2017 r. skarżącemu spełnia wymagania wynikające z powołanych przepisów, a mianowicie zostało wystawione zgodnie z wzorem stanowiącym załącznik do wzmiankowanego powyżej rozporządzenia z dnia 19 grudnia 2014 r. Organ nie był zobowiązany do wydania rozkazu personalnego w rozumieniu postanowień rozporządzenia z dnia 14 czerwca 2002 r. w sprawie właściwości organów i jednostek organizacyjnych Straży Granicznej w sprawach wynikających ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz trybu postępowania w tych sprawach. Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, iż w niniejszej sprawie organ nie był zobowiązany do podjęcia jakiegokolwiek działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie dotyczącego uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wobec powyższego, w ocenie organu, przedmiotową skargę na bezczynność uznać należy za niedopuszczalną, gdyż pozostaje ona poza zakresem działania sądów administracyjnych. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.