II SAB/Wa 197/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Sławomir Fularski, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 lipca 2019 r. sprawy ze skargi K. D. na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej z Oddziałami Integracyjnymi nr [...] im. [...] w P. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Szkoły Podstawowej z Oddziałami Integracyjnymi nr [...] im. [...] w P. do rozpoznania punktu 2 wniosku K. D. z dnia [...] lutego 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu w zakresie określonym w punkcie 1 wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Dyrektora Szkoły Podstawowej z Oddziałami Integracyjnymi nr [...] im. [...] w P. na rzecz K. D. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2019 r. K. D. zwrócił się do Szkoły Podstawowej z Oddziałami Integracyjnymi nr [...] im. [...] w [...], na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej o udostępnienie informacji w zakresie: 1. Zasad zatrudniania nauczycieli na czas określony ze wskazaniem podstawy prawnej oraz informacją, ilu nauczycieli pracowało w ciągu ostatnich dwóch lat i ilu pracuje obecnie w oparciu o przedmiotowe zasady. 2. Przekazania kopii opinii prawnej z podaniem autora i daty sporządzenia (w razie potrzeby w formie zanonimizowanej, w formie wyciągu itp.) wymienionej przez Dyrektor w dniu [...].02.2019 r. w trakcie spotkania z grupą rodziców, a także raz jeszcze wspomnianą w dniu [...].02.2019 r. na zebraniu klasowym. Zgodnie z informacją przekazaną przez Dyrektor, opinia ta uzasadniać ma brak możliwości zawierania więcej niż dwóch umów na czas określony z nauczycielem. Dyrektor Szkoły Podstawowej z Oddziałami Integracyjnymi nr [...] im. [...] w [...] w odpowiedzi pismem z dnia [...] marca 2019 r. w odniesieniu do punktu 1 wniosku poinformował, że zasady zatrudniania nauczycieli na czas określony zostały uregulowane w ustawie Karta Nauczyciela, a w zakresie spraw wynikających ze stosunku pracy, nieuregulowanych przepisami tej ustawy, mają zastosowanie przepisy Kodeksu pracy. Dyrektor wskazał nadto, że w ciągu ostatnich 2 lat i aktualnie zatrudnienie nauczycieli na podstawie umów na czas określony przedstawia się następująco: rok szkolny 2016/2017 – 9 nauczycieli, rok szkolny 2017/2018 – 18 nauczycieli, rok szkolny 2018/2019 – 17 nauczycieli. W odniesieniu do żądania zawartego w punkcie 2 wniosku Dyrektor wskazał, że opinia prawna, o której mowa w zapytaniu nie stanowi informacji publicznej. Opinia prawna ma charakter wewnętrzny i formę przygotowawczej notatki, której problematyka nie dotyczy sprawy publicznej. O zakwalifikowaniu opinii prawnej do dokumentów podlegających udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje cel, w jakim została opracowana. Pismem z dnia 5 marca 2019 r., które wpłynęło do Szkoły Podstawowej z Oddziałami Integracyjnymi nr [...] im. [...] w [...] w dniu 5 marca 2019 r., K. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej z oddziałami integracyjnymi nr [...] im. [...] w [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lutego 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wniósł o zobowiązanie Dyrektor Szkoły Podstawowej z oddziałami integracyjnymi nr [...] im. [...] w [...] do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący podniósł, że do dnia złożenia tej skargi, tj. do 05.03.2019 r. organ nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 pkt. ustawy o dostępie do informacji publicznej, czym naruszył 14 dniowy termin zapisany art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazał, że za uzasadnione należy uznać zobowiązanie Dyrektor Szkoły Podstawowej z oddziałami integracyjnymi nr [...] im. [...] w [...] do ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie na podstawie art. 38 k.p.a. Dyrektor Szkoły Podstawowej z oddziałami integracyjnymi nr [...] im. [...] w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że dnia [...] marca 2019 roku dyrektor szkoły udzielił odpowiedzi na wniosek K. D. o udzielenie informacji publicznej złożony w dniu [...] lutego 2019 roku. Podał, że zwłoka w udzieleniu informacji wyniknęła z przyczyn niezależnych od dyrektora. W okresie po złożeniu wniosku na terenie szkoły miały miejsce imprezy wynikające z Planu Pracy szkoły - Dni Patrona szkoły, które wymagały dużego zaangażowania organizacyjnego. Kalendarz pracy szkoły przewidywał także posiedzenie podsumowującej pracę w I semestrze Rady Pedagogicznej. Wniosek skarżącego został bardzo poważnie potraktowany i w opinii dyrektora wymagał konsultacji z prawnikiem. Szkoła może korzystać z porad prawnych zapewnionych przez Organ Prowadzący - Urząd Miasta w [...]. Wskazano, że dyżury prawnika odbywają się dwa razy w tygodniu i z porad prawnika korzystają wszystkie instytucje oświatowe podległe Organowi Prowadzącemu. W okresie od [...] lutego do [...] marca tj. czas na udzielenie informacji został odwołany dyżur [...] lutego oraz nastąpiła zmiana terminu dyżuru z dnia [...] lutego na [...] marca 2019 roku. Dyrektor podniósł, że spotkanie z prawnikiem było możliwe dopiero [...] marca 2019 roku. Niezwłocznie po spotkaniu, w dniu [...] marca dyrektor udzielił odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Dyrektor wskazał, że z uwagi na powyższe postępowanie stało się bezprzedmiotowe i wniósł o jego umorzenie. Skarżący w piśmie procesowym z dnia 10 marca 2019 r., w nawiązaniu do udzielonej przez organ odpowiedzi na skargę, podtrzymał skargę z 5 marca 2019 r. Podniósł, że wniosek z dnia [...] lutego 2019 r. powodowany był faktem otrzymania od organu w dniach [...].02.2019 r, [...].02.2019 r oraz w dniu [...].02.2019 r. ustnych informacji o zasadach stosowanych przy zatrudnianiu nauczycieli w jednostce zarządzanej przez skarżony organ, które to zasady, jako wewnętrznie sprzeczne, odbiegały w ocenie skarżącego od obowiązującego prawa. Skarżący wskazał, że znane są mu zapisy ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. 2018 poz. 967, 2245. ), jako powszechnie dostępne przepisy prawa, w których określono m.in. zasady zatrudniania nauczycieli na czas określony. Wyjaśnienia natomiast wymagały, zgodnie z art. 6. ust 1 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej zasady funkcjonowania organu w oparciu o te przepisy. Skarżący wskazał, że bezpośrednio przed złożeniem wniosku o udostępnienie informacji, będącego przedmiotem skargi, w szkole zarządzanej przez stronę skarżoną doszło do zwolnienia nauczyciela. Fakt ten znacząco wpłynął na sytuację dziecka skarżącego, jak również na sytuację innych dzieci tej placówki. W trakcie rozmów ze stroną skarżoną rodzice uzyskali informacje, że ze zwolnionym nauczycielem nie było możliwości zawarcia kolejnej, trzeciej umowy na czas określony, z uwagi na postanowienia Kodeksu Pracy. Trzecia umowa, zdaniem strony skarżonej, musiałaby być umową na czas nieokreślony. Uzasadniając swoje stanowisko skarżony organ oświadczył, że w jego wypracowaniu posiłkował się opinią prawną, uzasadniającą konieczność zawarcia kolejnej umowy z wymienionym nauczycielem jako umowy na czas nieokreślony. Skarżący podniósł też m.in., że stanowisko zajęte przez organ stoi w sprzeczności z obowiązującym prawem (10 ust. 4 KN wyłącza stosowanie art. 251 KP), w celu umożliwienia kontroli działalności organów władzy publicznej, gwarantowanej przez art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, skarżący zwrócił się do Dyrektor SP nr [...] w [...] z wnioskiem o przekazanie w formie pisemnej zasad realizacji wymienionych przepisów prawa. Celem skarżącego jest uzyskanie informacji, czy w procesie zatrudniania nauczycieli na czas określony w SP nr [...] w [...]: a) rzeczywiście zachodziły przesłanki wymienione w art. 10 ust 7 Karty nauczyciela, b) jeżeli zachodziły takie przesłanki, to na jakiej podstawie wydano opinię prawną sprzeczną z utrwalonym orzecznictwem. Skarżący podał, że w odpowiedzi na wniosek, organ udzielił wyczerpującej odpowiedzi w zakresie liczby nauczycieli zatrudnionych na czas określony w podległej mu placówce. W pozostałym zakresie żądania wniosku nie zostały uwzględnione. Skarżący odnosząc się do twierdzeń skarżonego organu, jakoby opinia prawna miała charakter wewnętrzny, której problematyka nie dotyczy sprawy publicznej, stwierdził, że opinia ta służyła do wypracowania stanowiska zajętego przez funkcjonariusza publicznego w sprawach o charakterze publicznym. Zatem zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy o dostępie do informacji publicznej, podlega ona udostępnieniu. Informacja o przedmiotowej opinii została użyta w trakcie zebrania z rodzicami uczniów SP nr [...], w "obrocie publicznym", a więc służyła do wypracowania stanowiska zaprezentowanego opinii publicznej. Fakt, że opinia prawna miała formę przygotowawczej notatki nie przesądza o tym, że ma ona charakter wewnętrzny, ponieważ dla jej ujawnienia decydujące znaczenie ma fakt jej użycia dla publicznego zaprezentowania stanowiska Dyrektor SP nr [...] w [...]. Skarżący zwrócił się o orzeczenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Za bezzasadne skarżący uznał żądanie umorzenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga częściowo okazała się zasadna. Przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Okoliczności, które powodują zwłokę organu w rozpatrzeniu wniosku oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p). Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Stosownie do art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. W sprawie niniejszej spełniony został zakres podmiotowy u.d.i.p., gdyż dyrektor szkoły prowadzonej przez organ samorządu terytorialnego jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Reprezentuje bowiem jednostkę organizacyjną, która wykonuje zadania publiczne, do których należy zaliczyć zadania dydaktyczno-wychowawcze - art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. (v. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2740/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił natomiast w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.), majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Informacja publiczna, co wymaga podkreślenia, dotyczy sfery faktów. Informacji publicznej nie stanowi polemika z zapadłym rozstrzygnięciem, czy żądanie dokonania przez organ wykładni prawa (v. postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 928/05, orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się do zawartego w punkcie 1 wniosku z dnia [...] lutego 2019 r. żądania udostępnienia "zasad zatrudniania nauczycieli na czas określony ze wskazaniem podstawy prawnej" Sąd stwierdził, że żądana informacja stanowi informację publiczną. Tak sformułowane żądanie stanowi żądanie udzielenia informacji o obowiązującym prawie, a zatem dotyczy informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Tryb udzielania informacji o obowiązującym prawie został uregulowany w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 296 ze zm.), która określa zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz zasady i tryb wydawania dzienników urzędowych. Organ poinformował wnioskodawcę, że zasady zatrudniania nauczycieli na czas określony zostały uregulowane w ustawie Karta Nauczyciela a w zakresie spraw wynikających ze stosunku pracy, nieuregulowanych przepisami tej ustawy, mają zastosowanie przepisy Kodeksu pracy. Okoliczność, że odpowiedź udzielona została wnioskodawcy po upływie 14 dni od dnia złożenia wniosku nie czyni niniejszej skargi w tym zakresie zasadną. Również okoliczność, że odpowiedź organu nie satysfakcjonuje wnioskodawcy nie stanowi o zasadności skargi w tym zakresie. Nadto, w dniu wniesienia do sądu skargi na bezczynność, organ udzielił już wnioskodawcy odpowiedzi pismem z tego samego dnia. Nie może być więc mowy o bezczynności we wskazanym wyżej zakresie na dzień wniesienia skargi. Sąd stwierdził, że skarga na bezczynność jest bezzasadna również w odniesieniu do drugiej części żądania zawartego w punkcie 1 wniosku z dnia [...] lutego 2019 r., albowiem w chwili wniesienia skargi, tj. 5 marca 2019 r., organ udzielił wnioskodawcy odpowiedzi w zakresie liczby nauczycieli pracujących na czas określony w ciągu ostatnich dwóch lat i obecnie. Nie ma w świetle powyższego podstaw, aby stwierdzić, że organ na dzień wniesienia skargi był bezczynny. W świetle powyższego organ nie pozostaje w bezczynności w tym zakresie także w chwili rozpatrywania skargi. Jeśli zaś chodzi o żądanie zawarte w punkcie 2 wniosku z dnia [...] lutego 2019 r. wskazać należy, że organ na wezwanie Sądu nadesłał (przy piśmie z dnia [...] lipca 2019 r.) dokument nazwany przez wnioskodawcę "opinią prawną", którego udostępnienia wnioskodawca domagał się w tym punkcie. W ocenie Sądu nadesłany przez organ dokument stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem, dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Z nadesłanego dokumentu nie wynika, aby miał charakter dokumentu wewnętrznego o charakterze roboczym. Treść dotyczy informacji publicznej. Nadto, jak wynika z samego punktu 2 wniosku z dnia [...] lutego 2019 r., na dokument ten organ powołał się w trakcie spotkania z grupą rodziców. Sąd stwierdził, że skarga w zakresie żądania określonego w punkcie 2 wniosku z dnia [...] lutego 2019 r. była zasadna w dniu jej wniesienia (upłynął bowiem 14 dniowy termin na udostępnienie informacji publicznej bądź wydanie decyzji o odmowie jej udostępniania), jak też jest zasadna w dniu rozpatrywania niniejszej skargi przez Sąd. Z tego względu Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia punktu 2 wniosku K. D. z dnia [...] lutego 2019 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynności organu w zakresie rozpatrzenia punktu 2 wniosku nie można przypisać charakteru rażącego naruszenia prawa. Organ nie pozostawił żądania skarżącego bez odpowiedzi, nie ignorował wnioskodawcy. Udzielona wnioskodawcy odpowiedź wskazuje, że organ uznał żądany dokument za nie dotyczący sprawy publicznej, co stanowi pogląd organu. Powyższe nie uzasadnia stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a., orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. W punkcie 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1a powołanej ustawy. W punkcie 3 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego, jak w punkcie 4 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony przez skarżącego wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł.