II SAB/Wa 199/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska Matusiak (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Sławomir Fularski, Protokolant Specjalista Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2010 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] na bezczynność Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 21 maja 2010 r. w sprawie dostępu do informacji publicznej 1) zobowiązuje Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości w [...] do rozpatrzenia wniosku Fundacji [...] z dnia 21 maja 2010 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy 2) zasądza od Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w [...] na rzecz skarżącej Fundacji [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Wnioskiem z 21 maja 2010 r. Fundacja [...] w [...] (dalej jako skarżąca) zwróciła się do Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości o udostępnienie danych dotyczących wdrożenia działania 3.1 dla POIG 2007-2013. Skarżąca wnosiła o udzielenie informacji jaki jest stan realizacji działania polegającego na dokapitalizowaniu przedsiębiorstw przez poszczególnych beneficjentów, czyli jak przedstawia się realizacja wskaźników rezultatu dla wyszczególnionych beneficjentów. Uzasadniając swój wniosek skarżąca podała, że Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości zobowiązana jest kontrolować terminowość realizacji (wdrażania) projektu. W marcu 2010 r. skarżąca uzyskała informację, że wskutek realizowania POIG 3.1. powstało zaledwie 12 spółek odpryskowych i chciałaby ustalić, czy w tym zakresie coś się zmieniło. Pismem z 2 czerwca 2010 r. Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości poinformowała skarżącą, iż wnioskowane informacje, dotyczące stanu realizacji przez poszczególnych beneficjentów określonych umów o dofinansowanie w działaniu 3.1. POIG, nie stanowią informacji publicznej. Prawo do informacji publicznej nie obejmuje bowiem prawa do żądania dokonania oceny wykonania umowy, a także umożliwienia przeprowadzania osobistych działań kontrolnych przez wnioskodawcę. W zaistniałej sytuacji Fundacja [...] wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Skarżąca wnosiła o nakazanie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości rozpatrzenie jej wniosku z 21 maja 2010 r. W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że 18 lutego 2010 r. wystąpiła z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w tym samym przedmiocie i wówczas uzyskała informację, że w ramach działania POIG 3.1. powstało 12 nowych przedsiębiorstw. W ocenie skarżącej oznacza to, że Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości jest w posiadaniu takich informacji i dlatego można było odpowiedzieć na wniosek z 21 maja 2010 r. W odpowiedzi na skargę Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości wnosiła o oddalenie skargi. Podniosła, że stan bezczynności nie istnieje, albowiem żądana informacja nie jest informacją publiczną. Dotyczy ona bowiem spraw indywidualnych, a nie spraw publicznych. Skarżąca żąda informacji o stanie realizacji umów zawartych z poszczególnymi beneficjentami i ich wykonania, w sytuacji, gdy beneficjenci wskazani we wniosku uzyskali wsparcie na podstawie umów cywilnych. W dalszej kolejności Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości wskazała, że prawa do informacji publicznej nie można utożsamiać z prawem do podejmowania osobistych działań zmierzających do prowadzenia prywatnych działań kontrolnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście zakres stosowania ustawy wytycza tylko dostęp do informacji publicznej, nie zaś publiczny dostęp do wszelkich informacji. Oznacza to, że ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy, jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Uwzględniając te wszystkie aspekty, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Informacją publiczną jest również informacja o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Artykuł 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami, Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości została utworzona ustawą z 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 42, poz. 275). Agencja jest państwową osobą prawną realizującą zadania z zakresu administracji rządowej, które zostały określone dla niej w programach rozwoju gospodarki. Uczestniczy w realizacji programów operacyjnych jako instytucja wdrażająca lub pośrednicząca, udzielająca pomocy finansowej beneficjentom określonym w ustawie. W zakresie realizacji zadań Agencja może udzielać pomocy finansowej. Przychodami Agencji są m.in. dotacje z budżetu państwa. W świetle powyższego, nie ulega zatem wątpliwości, że Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu. Trzeba również dodać, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia, gdy informacja publiczna nie została udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym tak, by wnioskodawca mógł zapoznać się z jej treścią np. poprzez bezpośredni do niej wgląd, bądź sięgając do publikatora. Wbrew stanowisku organu, żądana przez skarżącą informacja stanowi informację publiczną i – jak wynika ze sprawy – nie doszło do jej upublicznienia ani też nie została wcześniej udzielona Fundacji [...] . Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości w ramach swoich ustawowych kompetencji w zakresie Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka (POIG) zawiera z różnymi, uprawnionymi podmiotami (beneficjentami) umowy o dofinansowanie. Wnioski o dofinansowanie w ramach wdrożenia działania 3.1. dla POIG 2007-2013 zostały udostępnione skarżącej. Skarżąca na tej podstawie określiła ile dokapitalizowanych przedsiębiorstw winien wykazać każdy beneficjent w poszczególnych latach, rozliczając się z wykonania umowy. Wniosek o udzielenie informacji publicznej sprowadza się do informacji o tym, ile w wyniku realizacji Programu poszczególni beneficjenci dokapitalizowali przedsiębiorstw, czyli inaczej mówiąc, jaki jest stan realizacji Programu. Jest to zatem informacja co do faktu. Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorstwa jako instytucja wdrażająca jest obowiązana do kontroli wdrażania (realizacji) poszczególnych projektów i do kontroli realizacji poszczególnych umów zawartych z beneficjentami. Okoliczności tej organ nie kwestionuje. Oznacza to, że – co do zasady – organ powinien dysponować dokumentacją przebiegu kontroli, w której to dokumentacji zawarte powinny być informacje o dekapitalizowanych przedsiębiorstwach przez poszczególnych beneficjentów. Informacje te – zgodnie z art. 6 ust. 3 lit. d i ust. 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej – są niewątpliwie informacją publiczną. Dotyczą one bowiem nie spraw indywidualnych, ale wykorzystania przez poszczególnych beneficjentów środków publicznych rozdysponowanych przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości. Dokumentacja pokontrolna (powstała w wyniku kontroli), bez względu na to, czy została sporządzona odręcznie, czy też w formie wydruku elektronicznego, czy maszynopisu, w tym, w szczególności wszelkie protokoły, oficjalne pisma organu tworzone w związku z prowadzoną sprawą, wyniki oraz ustalenia pokontrolne, posiadają walor dokumentacji urzędowej, stanowiącej informację publiczną. Zauważyć przy tym należy, że skarżąca zwracała się wcześniej do organu o udzielenie informacji, ile już powstało nowych przedsiębiorstw ze środków POIG 3.1. i uzyskała informację aktualną na dzień 4 marca 2010 r. Świadczy to o tym, że organ – co do zasady – informacje takie posiada. Przedmiotowy wniosek dotyczy w istocie informacji w tym samym zakresie, tylko aktualnej na inną datę. Dotyczy on sfery faktów, które zostały wytworzone w ramach sfery działalności organu. Jeżeli zatem organ przeprowadzał kontrole realizacji POIG 3.1. po dacie udzielenia skarżącej informacji z 4 marca 2010 r., to obowiązany jest podać żądaną informację co do ilości powstałych nowych przedsiębiorstw ze środków działania 3.1. POIG z rozbiciem na poszczególnych beneficjentów. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Powyższy obowiązek organ może zrealizować, jeżeli oczywiście kontrole miały miejsce i organ dysponuje danymi, których udostępnienia domaga się skarżąca. Ma bowiem rację organ, iż wniosek o udzielnie informacji publicznej nie może inicjować działań kontrolnych organu, mających na celu wytworzenie informacji jakościowo nowej, której udzielenia domaga się strona. O braku wnioskowanych danych organ powinien jednak poinformować stronę. Zgodnie z art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych np. ze względu na prywatność osoby fizycznej, ewentualnie z innych powodów, o których stanowi ustawa, co w praktyce może oznaczać udostępnienie treści dokumentu odpowiednio zanonimizowanego. Organ może również odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednakże jeśli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 ustawy). W zależności od rodzaju tajemnicy wnioskodawcy służy wówczas, po wyczerpaniu środków zaskarżenia, bądź skarga do sądu administracyjnego, bądź powództwo do sądu powszechnego (art. 22 ustawy). Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Z kolei stanowisko organu, które w istocie sprowadza się do odmowy udzielenia informacji, przybiera, jak wskazano powyżej, procesową formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W tego typu sprawach wnioskodawca domaga się udzielenia informacji, czyli działania zgodnego z wnioskiem, a nie odmowy. Przedstawienie informacji zupełnie innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji zupełnie wymijającej, bądź odpowiedzi negującej fakt, że żądana informacja jest informacją publiczną, może powodować jego wątpliwości co do tego, czy organ nie narusza przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i czy nie pozostaje w bezczynności. Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości nie rozpatrzyła wniosku skarżącej z 21 maja 2010 r., gdyż nie udzieliła informacji publicznej ani też nie wydała decyzji odmownej. Organ pozostawał więc w zwłoce, toteż Sąd zobowiązał Agencję do rozpatrzenia wniosku Fundacji [...] w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy bądź poprzez udzielenie stosownej informacji, bądź wydanie decyzji o odmowie, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy, co umożliwi stronie wykorzystanie środków prawnych, łącznie z prawem wniesienia skargi lub powództwa do sądu właściwego ze względu na przyczynę odmowy. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 209 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zasądzona od Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości na rzecz Fundacji [...] kwota 100 zł stanowi wartość uiszczonego wpisu sądowego.