II SAB/Wa 20/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 marca 2020 r. sprawy ze skargi D. W. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2017 r. o wyłączenie stosowania przepisów ustawy 1. stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] sierpnia 2017 r.; 2. stwierdza, że bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wnioskiem z [...] sierpnia 2017 r. (data wpływu do organu: [...] sierpnia 2017 r.) D. W. (dalej: "skarżący") wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ") o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia [...] lutego 1994 r. zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r., poz. 288 ze zm.; dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym"). Pismem z [...]września 2017 r. Minister, powołując się na art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej: "k.p.a.") poinformował skarżącego, że jego sprawa nie zostanie załatwiona w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a. Powyższe wynika z konieczności dokonania wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia szeregu czynności wyjaśniających. Organ musi wystąpić do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA o stosowne informacje dotyczące przebiegu jego służby. Ustalenia także wymaga, czy skarżący podlega regulacjom ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (art. 15c, art. 22a, art. 24a). W przypadku zaś potwierdzenia powyższego, konieczne będzie wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "IPN") z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Ponadto niezbędne będzie wystąpienie do formacji, w której skarżący pełnił służbę lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby pod kątem ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zdań i obowiązków po dniu [...] września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W związku z powyższym rozpatrzenie wniosku będzie możliwe po zebraniu powyższych dowodów, co powinno nastąpić do [...] kwietnia 2018 r. Jednocześnie pismem z [...] września 2017 r. organ zwrócił się do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA o stosowne informacje dotyczące skarżącego. Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA odpowiedział na powyższe wystąpienie organu pismem z [...] listopada 2017 r. (data wpływu do organu nieczytelna), z którego wynika, że skarżący ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej. Został zwolniony ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego [...] września 2012 r. Skarżącemu jest wypłacana emerytura jako świadczenie korzystniejsze. Do ww. pisma załączono decyzje Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z (...) sierpnia 2017 r. o ponownym ustaleniu wysokości: emerytury oraz renty inwalidzkiej, wyliczenie wysługi, a także informację IPN z [...] maja 2017 r. nr [...]o przebiegu służby. Pismem z [...] stycznia 2018 r. skarżący uzupełnił wniosek o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, przedstawiając organowi [...] dokumentów, które - zdaniem skarżącego - mogą przyczynić się do szybszego i wnikliwego zbadania jego wniosku. Następnie pismem z [...] kwietnia 2018 r. Minister wystąpił do Prezesa IPN o przekazanie informacji o przebiegu służby byłego funkcjonariusza do [...] lipca 1990 r., a także kopii dokumentów dotyczących przebiegu jego służby w okresie od [...] września 1989 r., które pozwolą ocenić spełnienie przesłanek rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po tej dacie, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Również pismem z [...] kwietnia 2018 r. Minister wystąpił do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (dalej: "Szef ABW") o przekazanie informacji dotyczących przebiegu służby skarżącego, które pozwolą ocenić spełnienie przez niego przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu [...] września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia i zdrowia, w tym zwłaszcza informacji dotyczącej stanowisk zajmowanych w trakcie służby i pełnionych funkcji, awansów w stopniu służbowym, podwyżek, dodatków do uposażenia o charakterze uznaniowym, opinii służbowych ze wskazaniem okresów opiniowania i ogólnej oceny, a także informacji o złożonych podziękowaniach, otrzymanych orderach i odznaczeniach, udzielonych wyróżnieniach, dokumentach (w tym zaświadczeniach) potwierdzających pełnienie służby w warunkach, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia [...] maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Służby Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86, poz. 734 ze zm.), jak również informacji o prawomocnych wyrokach zapadłych wobec strony w sprawach karnych i karno-skarbowych, wymierzonych karach dyscyplinarnych, podstawie prawnej rozwiązania stosunku służbowego oraz ewentualnych postępowaniach dyscyplinarnych w związku ze zwolnieniem ze służby. Organ zwrócił się też do Szefa ABW o przedstawienie stanowiska, czy w jego ocenie, skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Jednocześnie pismem z [...] kwietnia 2018 r. Minister poinformował skarżącego, że sprawa z jego wniosku nie zostanie załatwiona w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a. Organ bowiem wystąpił do formacji, w której skarżący pełnił służbę oraz do IPN, a niezwłocznie po otrzymaniu odpowiedzi skarżący zostanie wezwany do zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Nadto Minister zawiadomił skarżącego, iż rozpatrzenie wniosku powinno nastąpić do [...]sierpnia 2018 r. Przy piśmie z [...] czerwca 2018 r. (data wpływu do organu: [...]czerwca 2018 r.) IPN przekazał kopie z akt osobowych o sygn. [...] t. [...] i t. [...] dotyczące przebiegu służby skarżącego. Jednocześnie IPN poinformował, że w aktach odnaleziono dokumenty dotyczące służby po [...] września 1989 r. Natomiast w dniu [...] lipca 2018 r. wpłynęła odpowiedź Szefa ABW (pismo z 26 lipca 2018 r.), przy której przedłożono dokumentację przebiegu służby skarżącego. W piśmie z [...] stycznia 2019 r. skarżący wystosował do Ministra ponaglenie, wnosząc o niezwłoczne rozpatrzenie jego wniosku. Pismem z [...] lutego 2019 r. organ poinformował skarżącego, że została zebrana dokumentacja niezbędna do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia oraz pouczył o prawie zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, a także o możliwości pisemnego wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Jednocześnie przedłużył termin prowadzenia postępowania do [...] maja 2019 r., aby "dokonać wszelkich niezbędnych czynności w sprawie". W dniu [...] marca 2019 r. skarżący zapoznał się w siedzibie organu z całością akt administracyjnych. Decyzją z [...] grudnia 2019 r. nr [...] Minister odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Przed wydaniem decyzji, pismem z [...] grudnia 2019 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra, wnosząc o zobowiązanie organu do wydania decyzji będącej odpowiedzią na jego wniosek oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte [...] sierpnia 2017 r., ponieważ w tej dacie wpłynął do organu wniosek skarżącego o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Postępowanie w tej sprawie powinno być zakończone bez zbędnej zwłoki, nie później niż [...] września 2017 r., a w przypadku szczególnych komplikacji - nie później niż [...] października 2017 r. Pomimo upływu ww. terminów, Minister nie podjął żadnych czynności zmierzających do merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącego i wydania stosownej decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie jako niezasługującej na uwzględnienie. Wskazał, iż wejście w życie w dniu [...] stycznia 2017 r. ustawy z dnia [...] grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016 r., poz. 2270), która w art. 8a ust. 1 i 2 zobowiązuje ministra właściwego do spraw wewnętrznych, aby w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach wyłączył stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13 b, ze względu na: 1. krótkotrwałą służbę przed dniem [...] lipca 1990 r. oraz 2. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu [...] września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, wymaga od organu podjęcia szeregu czynności, w szczególności zebrania materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Do wydania decyzji nie wystarczy wniosek strony złożony w trybie określonym w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz stan faktyczny i prawny (wynikający z ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym), Minister podniósł, że wydłużenie terminu załatwienia przedmiotowej sprawy jest uzasadnione, a organ potrzebuje - realnego w okolicznościach sprawy - czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Właściwy czas na wydanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny ze względu na materię, którą obejmuje ustawa, a mianowicie dotyczącą wysokości zaopatrzenia emerytalnego/ rentowego/ rentowego rodzinnego funkcjonariuszy i ich rodzin. Konstrukcja przepisów tej ustawy uniemożliwia zastosowanie art. 8a bez wcześniejszego ustalenia, czy skarżący w ogóle podlega reżimowi art. 15c, art. 22a, czy art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Zatem w przedmiotowej sprawie okoliczności zwalniające organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności mają charakter prawny i proceduralny, a nie faktyczny, a tylko takie okoliczności zwalniają organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II SAB/Lu 105/13, LEX nr 1333599). Organ zaznaczył również, że wpłynęła do niego znaczna liczba spraw (na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę około 4.800 spraw) wniesionych na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. W ocenie Ministra, w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem zasad ogólnych postępowania, lecz obiektywnie weryfikowalnymi czynnikami, które wpływają na terminy rozstrzygnięcia sprawy przez organ. Ponadto Minister wymienił sygnatury spraw ze skarg na jego bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosków złożonych w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w których tut. Sąd odrzucił skargi, wskazując, że sprawy te nie należą do właściwości sądu administracyjnego. Organ także przywołał sygnatury spraw ze skarg na jego decyzje w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w których Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił bądź oddalił skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skarga na bezczynność Ministra w przedmiocie rozpoznania wniosku o wyłączenie w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy, jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przed wniesieniem tej skargi, skarżący (pismem z [...] stycznia 2019 r.) wystąpił do organu z ponagleniem, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., co czyni skargę dopuszczalną również w świetle art. 53 § 2b p.p.s.a. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § la p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili jej rozpoznawania. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności, a mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, skarżący wnioskiem z [...] sierpnia 2017 r. (nadanym w urzędzie pocztowym [...] sierpnia 2017 r.) wystąpił do Ministra o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w brzmieniu nadanym ustawą z dnia [...]grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy, który to przepis stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem [...] lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu [...] września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Przepis ten wszedł w życie w dniu [...] stycznia 2017 r. Trzeba też zaznaczyć, że decyzje wydawane przez organ na jego podstawie mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Zgodnie z art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wyrażona we wskazanym przepisie, ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 k.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania. Wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a., organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. zostały określone terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 k.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 k.p.a., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Podkreślić też trzeba, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. Z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy organ w ogóle nie podejmuje żadnych czynności w sprawie, ale także wtedy, gdy nie załatwia sprawy w terminach ustawowych. Odnosząc powyższe rozważania do stanu niniejszej sprawy, stwierdzić należy, iż wniosek skarżącego wpłynął do organu [...] sierpnia 2017 r. Pierwszą reakcją Ministra na ten wniosek było pismo z [...] września 2017 r. informujące skarżącego o przedłużeniu terminu w trybie art. 36 § 1 k.p.a. - do [...] kwietnia 2018 r. Jednocześnie pismem z [...] września 2017 r. organ zwrócił się do Dyrektora Zakładu Emerytalno- Rentowego MSWiA o stosowne informacje dotyczące skarżącego, która to odpowiedź została udzielona w piśmie z [...]listopada 2017 r. (data wpływu do organu nieczytelna). Kolejne czynności Minister w sprawie podjął po upływie ponad pięciu miesięcy, a mianowicie pismami z [...] kwietnia 2018 r. wystąpił do Szefa ABW oraz do Prezesa IPN o przekazanie informacji dotyczących przebiegu służby skarżącego. Jednocześnie organ przedłużył prowadzenie postępowania do [...] sierpnia 2018 r., zapewniając skarżącego (w piśmie z [...] kwietnia 2018 r.), iż niezwłocznie po otrzymaniu odpowiedzi od Szefa ABW i z IPN, wezwie go do zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Odpowiedź IPN wpłynęła do organu [...] czerwca 2018 r., a odpowiedź Szefa ABW - [...] lipca 2018 r. Dysponując kompletnym materiałem dowodowym od końca lipca 2018 r., Minister przez równo pół roku nie zawiadomił skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Uczynił to dopiero [...] lutego 2019 r., po wystosowaniu przez skarżącego ponaglenia (pismem z [...] stycznia 2019 r.). Jednocześnie organ w piśmie z [...] lutego 2019 r. (informującym skarżącego o zebraniu materiału dowodowego wystarczającego do podjęcia rozstrzygnięcia) przedłużył postępowanie do [...] maja 2019 r. Była to ostatnia czynność Ministra przed wydaniem decyzji w dniu [...] grudnia 2019 r., czyli po prawie siedemnastu miesiącach od skompletowania materiału dowodowego. Natomiast decyzja w niniejszej sprawie została wydana po upływie dwudziestu ośmiu miesięcy od nadania wniosku do Ministra. Sposób procedowania organu w niniejszej sprawie wskazuje na naruszenie zasady szybkości i efektywności postępowania administracyjnego. Nie można bowiem zaakceptować stanu, w którym organ, podejmując określone czynności procesowe w dużych odstępach czasowych, nie załatwia wniosku strony przez okres dwudziestu ośmiu miesięcy. Ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym nie zawiera odrębnych od k.p.a. przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza ich stosowania. Kwestie związane z trudnościami organu, wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt, nie zwalniają z zarzutu bezczynności. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci skomplikowanego charakteru sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym niedotrzymywania terminów załatwienia sprawy. W świetle powyższego bezsporne jest, że organ pozostawał w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zarówno czas trwania postępowania z wniosku skarżącego w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, jak i brak zintensyfikowanych działań ze strony Ministra zmierzających do jak najszybszego zakończenia postępowania, zwłaszcza po zebraniu w sprawie pełnej dokumentacji, uzasadniają stwierdzenie, iż bezczynność ta miała charakter rażącego naruszenia prawa. Sąd dostrzega, że wydanie decyzji administracyjnej musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem okoliczności faktycznych sprawy i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego, jednak z tego powodu nie można usprawiedliwić siedemnastomiesięcznego opóźnienia, które miało miejsce już po zebraniu całego materiału dowodowego. Okoliczność wydania przez Ministra decyzji powoduje, że Sąd nie miał podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego w myśl art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Jednakże - stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - Sąd stwierdził jednak, że organ dopuścił się bezczynności, o czym orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 sentencji wyroku wydano w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd nie orzekał o kosztach postępowania, ponieważ skarżący ich nie poniósł, będąc ustawowo zwolniony od kosztów sądowych na mocy art. 239 § 1 pkt 1 lit. d p.p.s.a.