II SAB/Wa 200/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Andrzej Kołodziej Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Ewa Pisula – Dąbrowska Protokolant – starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] na bezczynność Dyrektora Instytutu Techniki Budowlanej z siedzibą w [...] w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej – oddala skargę – Skarżące Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] w piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. zwróciło się do Dyrektora Instytutu Techniki Budowlanej z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, poprzez dostarczenie w formie pisemnej lub elektronicznej w postaci rejestru udzielonych i uchylonych aprobat technicznych po 1 maja 2004 r. wydanych bez naruszenia obowiązującego prawa, bowiem – jak stwierdzono – "publikowany przez ITB wykaz obowiązujących aprobat technicznych jest niezgodny z wymogami rozporządzenia i potwierdza nieprawdę", a wydawanie aprobat technicznych dla wyrobów nieobjętych mandatami Komisji Europejskiej jest naruszeniem prawa w myśl art. 9 ust. 1 ustawy o wyrobach budowlanych. Dyrektor Instytutu Techniki Budowlanej pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. poinformował skarżące Stowarzyszenie, że żądana informacja nie jest informacją publiczną i nie ma do niej zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej, bowiem nie dotyczy ona faktów, lecz stosowania prawa w konkretnym przypadku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] lutego 2014 r. skarżące Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] zarzuciło Dyrektorowi Instytutu Techniki Budowlanej bezczynność w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] grudnia 2013 r. i wniosło o zobowiązanie organu do jego rozpoznania oraz o orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu – wskazując na opisany powyżej stan faktyczny – podano, że bezspornym jest, iż posiada walor informacji publicznej rejestr udzielonych i uchylonych aprobat technicznych, do którego prowadzenia ITB jest zobligowany na mocy § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 8 listopada 2004 r. w sprawie aprobat technicznych oraz jednostek organizacyjnych upoważnionych do ich wydawania (Dz. U. Nr 249, poz. 2497). W dalszej części powołano się na argumentację zawartą w uzasadnieniu wniosku i podkreślono, że intencją wnioskodawcy było uzyskanie wykazu zawierającego wyłącznie udzielone i uchylone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa aprobaty techniczne. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Instytutu Techniki Budowlanej wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne stwierdził, że przy tak sformułowanym wniosku nie można go potraktować jako dotyczącego udostępnienia informacji publicznej. Z tego mianowicie powodu, że skarżącemu jest znany wykaz aprobat publikowany na stronie internetowej Instytutu, lecz – w jego ocenie – jest on niezgodny w wymogami rozporządzenia i potwierdza nieprawdę, zatem domaga się on aprobat wydanych bez naruszenia prawa. Informacja publiczna jest informacją o faktach, a więc o danych, które bezpośrednio są ujęte w posiadanej przez zobowiązany podmiot dokumentacji, zaś wyprowadzenie z tych danych oceny o charakterze prawnym, wykracza poza udzielenie informacji publicznej. Dalej wskazano, że organ publikuje na swojej stronie internetowej powszechnie dostępne Bazy Biblioteki ITB zawierające dane dotyczące wydawanych dokumentów, w formacie pozwalającym wyszukiwać poszczególne dokumenty według różnorodnych kryteriów, wśród których znajdują się bazy: – Centralna baza aprobat technicznych, – Baza obowiązujących aprobat technicznych. Wyszukiwarka pozwala na wyszukiwanie m.in. w wybranych okresach (latach), w podziale na aprobaty obowiązujące i wszystkie aprobaty, z uwzględnieniem słów kluczowych itd. Zatem jest możliwe wyodrębnienie aprobat wydanych po określonej dacie. Ponadto w zakresie dokumentów, które są wydawane po 1 lipca 2010 r. i dostępne w całości w wersji elektronicznej – częścią bazy danych zawierających "Aprobaty i Rekomendacje Techniczne Instytutu Techniki Budowlanej" jest kategoria "Aprobaty Techniczne" (obok kategorii "Europejskie Aprobaty Techniczne" i "Rekomendacje Techniczne"). Bazy nie zawierają natomiast kategorii aprobat wydanych "bez naruszenia prawa" i "z naruszeniem prawa". We wniosku objętym skarżący nie żądał udostępnienia mu prowadzonego przez Instytut i publikowanego rejestru, który otrzymał i zna, lecz tego, aby Instytut dokonał oceny prawnej każdej udzielonej lub uchylonej aprobaty pod kątem "naruszania obowiązującego prawa" i taki rejestr sporządził i mu przedstawił. Tymczasem Instytut podejmuje swoje czynności w taki sposób, aby nie miało miejsca wydanie którejkolwiek z aprobat technicznych czy innych dokumentów "z naruszeniem prawa". Kwestia, czy w indywidualnej sprawie nie doszło mimo to do sytuacji, aby aprobata techniczna została wydana z naruszeniem prawa wymaga dokonania oceny prawnej każdej aprobaty. Nie jest to tym samym pytanie o fakty, lecz o ich ocenę. W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2014 r., skarżący podtrzymał skargę i powtórzył zarzuty w niej zawarte. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia – jak w rozpoznawanej sprawie – czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu. Mówiąc natomiast o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie stwierdzić na samym początku należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3). Konkretyzacją natomiast tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 z późn. zm.), oraz partie polityczne (ust. 2). Wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 ustawy nie budzi zatem wątpliwości fakt, że Instytut Techniki Budowlanej jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z treścią § 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 8 listopada 2004 r. w sprawie aprobat technicznych oraz jednostek organizacyjnych upoważnionych do ich wydawania (Dz. U. Nr 249, poz. 2497 ze zm.), Instytut Techniki Budowlanej jest upoważniony do udzielania, uchylania i zmiany aprobat technicznych, a według § 15 ust. 2 jednostka aprobująca prowadzi i publikuje rejestr udzielonych i uchylonych aprobat, zaś stosownie do treści § 17 tego rozporządzenia może, przy współpracy z jednostkami aprobującymi, prowadzić centralny rejestr i zbiór udzielonych i uchylonych aprobat technicznych. Wskazać również należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. W dalszej części stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Zatem żądana przez skarżącego informacja w zakresie aprobat technicznych, jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dodać również należy, że w myśl bowiem art. 2 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który ogranicza je z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest przy tym wymagane wykazanie ani interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Jedynie w przypadku informacji przetworzonej, stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy, ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Spełniona zatem została przesłanka przedmiotowa zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej w odniesieniu do wniosku skarżącego. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżący we wniosku zażądał dostarczenia mu rejestru udzielonych i uchylonych aprobat technicznych wydanych po 1 maja 2004 r. "bez naruszenia obowiązującego prawa". Nie budzi również wątpliwości, że Dyrektor Instytutu Techniki Budowlanej pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. poinformował Stowarzyszenie, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, bowiem nie dotyczy faktów, lecz stosowania prawa, nie wskazując wprost, że rejestru żądanych aprobat nie posiada. Jednakże z kontekstu tegoż pisma w zestawieniu z odpowiedzią na skargę wynika, że skarżącemu jest znany wykaz aprobat publikowany na stronie internetowej Instytutu i są to aprobaty wydane zgodnie z prawem, zaś żądanych przez skarżącego aprobat wydanych "bez naruszenia prawa" Instytut nie posiada, co potwierdził pełnomocnik organu na rozprawie przed Sądem. I jest to – w ocenie Sądu – logiczne, bowiem podmiot zobowiązany do udzielania, uchylania i zmiany aprobat technicznych, wydaje je i publikuje jedynie te aprobaty, które są zgodnie z prawem. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że stosownie do treści art. 106 § 3 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd może z urzędu bądź na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zatem ocena wersji Instytutu bądź skarżącego jest możliwa jedynie na podstawie dokumentów, a w rozpoznawanej sprawie, o ile byłoby to niewystarczające, to ewentualnym dowodem przesądzającym powyższą kwestię mogłoby być np. konfrontowanie obydwu organów co do prawdziwości podanych przez siebie kwestii, a co w świetle wskazanego wyżej przepisu jest niedopuszczalne w postępowaniu sądowo – administracyjnym. Reasumując, Sąd nie jest w stanie zweryfikować podanych w odpowiedzi przez Instytut informacji, lecz bada jedynie, czy rozpoznał on sprawę zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zauważyć wreszcie należy i wskazać skarżącemu, że wobec takiego stanu prawnego i faktycznego nie jest on bezbronny i pozbawiony dochodzenia swoich racji, jeśli nadal pozostaje w przekonaniu o wprowadzaniu go w błąd przez Instytut. Z tego mianowicie powodu, że takie zachowanie jest penalizowane treścią art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej, według którego, kto wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi nie udostępnia informacji publicznej podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do roku. Niezależnie od powyższego, naruszenie obowiązku udostępnienia informacji publicznej może się wiązać z popełnieniem innych czynów zabronionych i w takiej sytuacji mogą ewentualnie znaleźć zastosowanie odpowiednie przepisy Kodeksu karnego, w szczególności normujące odpowiedzialność karną za przestępstwa przeciwko wiarygodności dokumentów (art. 270 k.k. i n.) oraz przeciwko ochronie informacji (art. 265 k.k. i n.). Ponadto, poza odpowiedzialnością karną, osoba odmawiająca udostępnienia informacji publicznej bądź wprowadzająca w błąd, może ponieść odpowiedzialność dyscyplinarną lub porządkową, bowiem jej zachowanie może zostać zakwalifikowane, jako ciężkie naruszenie obowiązków pracowniczych. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), należało orzec jak w sentencji wyroku.