II SAB/Wa 201/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, Andrzej Góraj (sprawozdawca), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi K. L. na bezczynność Wójta Gminy R. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. stwierdza, że Wójt Gminy R. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku K. L. z dnia [...] października 2015 r., 2. zobowiązuje Wójta Gminy R. do rozpatrzenia wniosku K. L. z dnia [...] października 2015 r. w zakresie punktu: a) 1 z wyłączeniem żądania kserokopii poleceń wyjazdów służbowych Wójta w latach 2013 – 2015, b) 3 w części żądania dotyczącego roku 2011 – 2012 w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 3. bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. oddala skargę w pozostałym zakresie, 5. zasądza od Wójta Gminy R. na rzecz K. L. kwotę 100 zł (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z [...] października 2015 r. K. L. zwróciła się do Wójta Gminy R. z wnioskiem o udostępnienie, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej: 1) kserokopii poleceń wyjazdów służbowych Wójta Gminy R. – p. G., wraz z dowodami księgowymi, na podstawie których zostały wypłacone należne kwoty w okresie 2011 r. do 30.09.2015 r. (proszę o podanie wszystkich dokumentów związanych z daną podróżą służbową, np. koszt obiadów, koszt naprawy samochodu, jeśli taki fakt miał miejsce); 2) kserokopii list płac (czy kart wynagrodzeń) wójta p. G., na podstawie których dokonano wypłaty (czy wynagrodzenia za pracę) wójtowi za lata 2013 i 2014; 3) kserokopii dowodu księgowego, na podstawie którego wypłacono wójtowi p. G., ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w okresie 2011-2015. W odpowiedzi na wniosek organ pismem z [...] listopada 2015 r. zwrócił się do wnioskodawczyni o wykazanie, że żądane informacje są szczególnie istotne dla interesu publicznego. Pismem z [...] listopada 2015 r. wnioskodawczyni podała, że, w jej ocenie sporne, informacje mają charakter prosty, więc nie musi wykazywać interesu prawnego, ani faktycznego w ich pozyskaniu. Kolejnym pismem z [...] listopada 2015 r. organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone we wcześniejszym piśmie. Dodatkowo organ poinformował stronę, iż wnioskowane dane są do wglądu w siedzibie urzędu, zaś wynagrodzenie Wójta zostało ustalone stosowną uchwałą opublikowaną w BIP Gminy R., zaś Wójt corocznie składa oświadczenia majątkowe. K. L. w dniu 14 marca 2016 r. wywiodła do tutejszego Sadu skargę na bezczynność organu w rozpoznaniu jej wniosku z [...] października 2015 r. wnosząc o zobowiązanie Wójta do rozpoznania wniosku, stwierdzenia że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenia grzywny organowi. Pismem z dnia [...] marca 2016 r. organ powiadomił wnioskodawczynię, iż przesyła jej kserokopie wyjazdów Wójta za lata 2013 i 2014 i 2015 wraz z wydrukami z kont – potwierdzające dokonane przelewy, oraz informując, że pozostałe delegacje za lata 2011 i 2012 zostaną przekazane w terminie 14 dni. Organ poinformował też stronę, że przekazuje wydruk komputerowy z systemu płacowego – czyli kartotekę zarobkową za rok 2013 i 2014 wójta, w którym zostały wyszczególnione składniki wynagrodzenia – w tym również wysokość wypłaconego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił (podobnie jak w piśmie do strony z [...] marca 2016r.), że rozpoczął wydawanie stronie żądanych informacji. Zwrócił też uwagę na fakt, że urząd rozpoznając wniosek musiał zaangażować znaczne siły pracowników. Dodatkowo uwypuklił fakt, że żądanie nie zawierało precyzyjnego oznaczenia przedmiotu, gdyż strona żądała m.in. wszystkich dokumentów związanych z jakimś zdarzeniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana pod tym kątem zasługiwała częściowo na uwzględnienie. Wskazać należy, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej określa informację publiczną bardzo szeroko, jako każdą informację w sprawach publicznych. Zgodnie z jej art. 1 ust. 1 i art. 61 Konstytucji RP informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Ustawa powyższa nie definiuje pojęcia sprawy publicznej. W związku z tym, dla wyjaśnienia pojęcia sprawy publicznej, należy kierować się treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na prawo do informacji publicznej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, składa się również uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych, których definicja zawarta jest w art. 6 ust. 2 cytowanej ustawy. Tak więc informacją publiczną jest treść dokumentów i innych materiałów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów urzędowych, odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów i materiałów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Wskazać należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Ważne także przy tym jest, że dostęp do informacji publicznej realizowany jest w pierwszej kolejności przez wgląd do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy). Oznacza to, że skarżący, zainteresowany uzyskaniem dostępu do wskazanej informacji swoje prawo do informacji publicznej może zrealizować, udając się do organu w celu zapoznania się z treścią tych dokumentów lub też może to nastąpić w inny wskazany przez skarżącego sposób, choćby poprzez wydanie kserokopii dokumentów. Ostatecznie to bowiem wnioskodawca określa formę, w jakiej organ ma mu udostępnić żądaną informację. Tak więc organ administracji publicznej, lub inny podmiot, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 omawianej ustawy, rozpatrując wniosek skarżącego, mógł: 1. udostępnić żądaną informację bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1), 2. powiadomić stronę w ww. terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2), 3. udostępnić informację zgodnie z wnioskiem - po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, związanej z dodatkowymi kosztami spowodowanymi wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia, które to powiadomienie winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 15 ustawy), 4. odmówić udostępnienia żądanej informacji w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy), 5. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż żądana informacja nie ma charakteru publicznego, 6. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż nie posiada żądanej informacji. Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega zatem na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Szczególnego podkreślenia wymaga także to, że zakres podmiotowy i przedmiotowy wniosku oznacza wnioskodawca. Organ rozpoznając wniosek, winien więc poruszać się tylko w realiach jakie zakreślił wniosek i starać się go zrealizować w formie w nim oznaczonej. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż jej istota sprowadzała się do oceny tego, czy wniosek strony został zrealizowany, ewentualnie, czy organ odniósł się do treści żądania w jeden ze sposobów dopuszczonych przez ustawę o dostępie do informacji publicznej. W pierwszej kolejności należało więc dokonać oceny charakteru żądanej przez wnioskodawcę informacji. Zdaniem tutejszego Sądu, treści oznaczone we wniosku strony można zakwalifikować jako informację publiczną, skoro jest związana z funkcjonowaniem organu i wydatkowaniem publicznych funduszy. Okoliczności tej nie kwestionował zresztą sam organ. Wręcz przeciwnie, fakt żądania od strony wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego świadczył o tym, że organ traktował żądaną informację jako informację publiczną, lecz o charakterze przetworzonym. W innym wypadku nielogicznym byłoby bowiem kierowanie do wnioskodawczyni ww. żądania. Nie budzi także wątpliwości, że w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot, do którego strona skierowała wniosek jest organem zobowiązanym do udzielenia żądanej informacji. Kolejną kwestią wymagającą ustalenia było to, czy organ udzielił odpowiedzi na sporny wniosek. Przy czym podkreślenia wymaga okoliczność, iż odpowiedź na wniosek winna mieć charakter stanowczy, i opierać się na pełnej wiedzy organu w zakresie tematyki oznaczonej we wniosku. Analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy prowadzi do konkluzji, iż organ dopuścił się częściowo bezczynności. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę na to, że organ rozpoczął merytoryczną realizację wniosku dopiero po wniesieniu przez stronę skargi na bezczynność organu. Kierując do strony pismo z [...] listopada 2015 r. nie uwolnił się zaś skutecznie od zarzutu bezczynności. Skoro bowiem strona żądała przesłania jej spornych informacji, to realizacja takiego wniosku nie mogła nastąpić przez umożliwienie stronie wglądu w dokumentację znajdującą się w urzędzie. Odesłanie do uchwały ustalającej wynagrodzenie Wójta, czy też jego oświadczeń majątkowych też nie mogło zostać uznane za realizację wniosku, gdyż żądanie strony nie dotyczyło udostępnienia takiej uchwały ani ww. oświadczeń. Dodać także należy, iż bez wpływu na wynik niniejszej sprawy pozostawały próby zakwalifikowania przez organ żądanej informacji do kategorii informacji przetworzonej. Nie wchodząc już bowiem nawet w badanie zasadności takiego stanowiska organu, to w sytuacji, gdy organ nie wydał decyzji, w której odmówiłby udostępnienia żądanej informacji przetworzonej, brak jest możliwości uznania, że uwolnił się w tym zakresie z zarzutu bezczynności. Pamiętać bowiem należy o tym, że koniecznym jest wydanie ww. decyzji w sytuacji, gdy organ uzna że żądana informacja ma charakter przetworzony, a strona, po uprzednim wezwaniu, nie wykaże szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za jej udostępnieniem. Badając niniejszą skargę należało więc przejść do analizy pisma organu z [...] marca 2016 r. Jak wynika z jego treści organ oświadczył, że realizując pkt 1 wniosku załączył do niego dla strony kserokopie wyjazdów służbowych Wójta za lata 2013-2015 z wydrukami z kont obrazującymi dokonane przelewy. W tym więc zakresie uznać należało, że organ wywiązał się z ciążącego na nim obowiązku udostępnienia żądanej informacji. Organ nie wypowiedział się jednak co do żądania wnioskodawczyni zawartego w pkt. 1 wniosku, a dotyczącego przesłania dokumentów obrazujących koszt obiadów, czy napraw samochodu, jeśli takie koszty Wójt ponosił w trakcie spornych podróży służbowych. Wbrew twierdzeniom organu, omawiany wniosek w wyżej oznaczonym zakresie był jednak czytelny i precyzyjny. Zgodzić się można jedynie z organem, że żądanie doręczenia "wszystkich dokumentów związanych z daną podróżą służbową" jest nieprecyzyjne do tego stopnia, że uniemożliwia udzielenie odpowiedzi. Jednakże, oprócz takiego nieprecyzyjnego określenie zakresu pkt. 1 wniosku, strona dokonała doprecyzowania swojej myśli konkretyzując częściowo swoje intencje i podając przykłady takich kosztów dodatkowych podróży służbowych. W tym więc zakresie, w jakim strona doprecyzowała wniosek odnośnie dokumentów związanych z podróżą służbową, organ był w obowiązku ustosunkować się do tego jasnego żądania. Skoro jednak tego nie uczynił, to konsekwentnie uznać należało, że w tym zakresie popadł w bezczynność. Co się tyczy pytania nr 2 wniosku, to organ przesyłając przy piśmie z [...] marca 2016 r. kartotekę zarobkową Wójta z 2013 i 2014 r. zrealizował przedmiotowe żądanie. W zakresie dotyczącym pytania nr 3 wniosku, jak wynika z treści pisma organu z [...] marca 2016 r., odpowiedziano wnioskodawczyni jedynie na część żądania. Kartoteka zarobkowa zawierająca też wysokość ekwiwalentu za niewykorzystany przez Wójta urlop, obejmowała swym zakresem lata 2013 i 2014. Żądanie wniosku odnośnie tej materii obejmowało zaś szerszy okres czasu. W tym więc zakresie, jakiego nie dotyczyły dokumenty dołączone do pisma organu z [...] marca 2016 r. potwierdziło się stanowisko strony o pozostawaniu przez organ w bezczynności. Uzasadniając niniejszy wyrok podkreślić też należało, że tutejszy Sąd nie miał podstaw ku temu, aby poddawać w wątpliwość prawdziwość oświadczeń organu zawartych w piśmie z [...] marca 2016 r. o przesłaniu stronie części żądanych dokumentów. Strona skarżąca w piśmie z [...] kwietnia 2016 r. (a wiec w piśmie późniejszym od pisma organu będącego częściową odpowiedzią na wniosek) stanowiącym odpowiedź na odpowiedź organu na skargę, nie zakwestionowała okoliczności wskazanych przez organ w omawianym piśmie z [...] marca 2016 r. Tym samym uznać należało, że potwierdziła fakt otrzymania od organu dokumentów, co do których organ oświadczył, że przesłał je stronie. Co zaś się tyczy zawartego w piśmie z [...] marca 2016 r. zobowiązania organu, do przekazania stronie dokumentów delegacji Wójta za lata 2011 i 2012 w terminie 14 dni, to faktu wykonania tego zobowiązania - do dnia wydania niniejszego wyroku - organ nie potwierdził. Stąd więc nie zachodziła możliwość uznania, że organ w ww. zakresie uwolnił się w sposób skuteczny z zarzutu bezczynności. Na marginesie podkreślenia wymagała też okoliczność, że strony postępowania sądowego, winny w nim uczestniczyć w sposób czynny. Winny więc informować Sąd o wszystkich zdarzeniach, związanych ze sprawą, a w szczególności z okolicznościami rzutującymi na ich prawa i obowiązki. W sytuacji gdy strona nie zaprzecza stanowisku wyrażonemu przez drugą stronę, lub też nie przedkłada dowodów dla wykazania, że dokonała określonej czynności, Sąd może wnioskować o stanie sprawy jedynie z materiałów znajdujących się w aktach. Zasada ekonomii procesowej, jak też szczególny (szybki) tryb rozpoznawania spraw dotyczących udostępnienia informacji publicznej, wyklucza zaś możliwość prowadzenia przez Sąd ze stronami długotrwałej korespondencji dla wyjaśnienia tego, czy strony kwestionują swoje stanowiska, czy też potwierdzają okoliczności podnoszone przez przeciwnika procesowego. W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając skargę za zasadną, orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. Tutejszy Sąd doszedł też do przekonania, iż nieudzielenie wnioskodawczyni stanowczej odpowiedzi na zgłoszone żądanie, nie jawi się jako bezczynność mająca cechy rażącego naruszenia prawa. Należy mieć na względzie fakt, że całokształt sprawy nie wskazuje na intencję organu ukrycia okoliczności objętych żądaniem wniosku. Pewnego rodzaju nieporadność organu może zaś być jedynie oceniana jako skutek niezamierzonego przeoczenia, lub małego doświadczenia w rozpoznawaniu tego typu spraw. Stąd więc również, jako niezasadny jawił się wniosek o ukaranie organu grzywną, który oddalono w trybie art. 151 p.p.s.a. Dodać też należało, że w części, w jakiej organ udzielił stronie żądanych informacji, uczynił to będąc już w stanie bezczynności. Świadczy o tym bowiem to, że udostępnienie części informacji nastąpiło po wniesieniu do Sądu niniejszej skargi na bezczynność. Tak więc, na dzień wnoszenia tej skargi, organ pozostawał jeszcze w bezczynności, a więc skarga na ten moment była zasadna, co przesądziło m.in. o konieczności uwypuklenia tej kwestii w pkt 1 wyroku, oraz o konieczności przyznania skarżącej od organu zwrotu kosztów postępowania w trybie art. 200 p.p.s.a.