II SAB/Wa 201/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 września 2025 r. sprawy ze skargi J.J. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego J. J. z dnia [...] listopada 2024 r. w zakresie pytania 1 w części dotyczącej podania stanowisk służbowych według stanu na dzień udzielenia odpowiedzi oraz w zakresie pytania 2 w całości, w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. w pozostałym zakresie skargę oddala, 4. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącego J. J. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2024 r. Pan J. J. (skarżący) zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o udostępnienie informacji publicznej, w którym wnosił o udostępnienie: 1. informacji o liczbie pracowników zatrudnionych w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w [...] w ramach poszczególnych komórek organizacyjnych i stanowisk służbowych według stanu na dzień udzielenia odpowiedzi;  2. aktualnie obowiązujących upoważnień udzielonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do prowadzenia i załatwiania spraw w jego imieniu; 3. aktualnie obowiązujących w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w [...] (wraz z wprowadzającymi zarządzeniami): a) regulaminu pracy; b) instrukcji kancelaryjnej; c) instrukcji archiwalnej; d) jednolitego rzeczowego wykazu akt; e) polityki rachunkowości. W dniu [...] listopada 2024 r. organ wskazał, że żądana informacja publiczna nie może zostać udostępniona w terminie ustawowym. Powodem opóźnienia w załatwieniu wniosku jest fakt, iż sprawy dotyczące części zagadnień poruszonych we wniosku o dostępie do informacji publicznej wymagało będzie pracy kliku pracowników - zarówno specjalisty jak i pracownika księgowości i kadr. Zatem przygotowanie do udostępnienia żądanych danych będzie wymagało pracy ww. pracowników Inspektoratu wyłącznie w czasie niekolidującym z pełnionymi przez nich obowiązkami służbowymi. W związku z powyższym, działając na podstawie art. 13 ust. 2 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyznaczono dzień 03.01.2025 r., jako nowy termin załatwienia ww. wniosku z dnia [...].11.2024 r. (data wpływu: [...].11.2024 r.). Pismem z dnia [...] stycznia 2025 r. udostępniono skarżącemu następujące informacje: W zakresie pytania pierwszego wskazano stan zatrudnienia na dzień [...].01.2025r. - 12 pracowników W zakresie pytania drugiego wyjaśniono, że upoważnienie jako akt wewnętrzny, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych, nie stanowi informacji publicznej, w związku z czym nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy. W uzasadnieniu wyroku z dnia 21 kwietnia 2022 r., III OSK 4561/21, NSA wskazał, iż "pojęcie dokumentu wewnętrznego, który sam w sobie nie stanowi informacji publicznej, odnosi się przede wszystkim do tych dokumentów, które nie są skierowane na zewnątrz. Służą one bowiem wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu podglądów i stanowisk oraz mogą określać zasady działania w danych sytuacjach, czy też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu. Z kolei dokumentem urzędowym - w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Ich zasadniczą cechą, odróżniająca je od dokumentów wewnętrznych, jest nade wszystko ich zewnętrzny charakter, prezentujący innym podmiotom wiążące stanowisko organu je wyrażającego." Z uwagi na fakt, iż informacja nie stanowi informacji publicznej, nie zachodzi potrzeba wydawania decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W zakresie pytania 3 wskazano, że wnioskowane zarządzenia dostępne są publicznie na stronie BIP Inspektoratu - [...]. W dniu [...] stycznia 2025 r. skarżący wywiódł skargę na bezczynność organu w zakresie rozpoznania jego wniosku z dnia [...] listopada 2024 r. Wnosił o: 1. Zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] listopada 2024 r. w terminie wskazanym przez Sąd oraz udzielenia pełnych informacji zgodnie z treścią wniosku. 2. Stwierdzenie bezczynności Organu i orzeczenie o jej charakterze. 3. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym w terminie określonym w art. 21 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. 4. Zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał, że w zakresie pierwszego pytania organ udzielił odpowiedzi jedynie w postaci ogólnej liczby zatrudnionych pracowników na dzień [...] stycznia 2025 r. (12 pracowników), co nie odpowiada treści wniosku, w którym żądał szczegółowych danych dotyczących liczby pracowników według komórek organizacyjnych i stanowisk służbowych. W zakresie pytania drugiego wskazał, że upoważnienia są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ stanowią akty prawne wydane przez organ władzy publicznej w celu określenia kompetencji osób działających w jego imieniu. Upoważnienia mają charakter zewnętrzny, ponieważ dotyczą prowadzenia i załatwiania spraw administracyjnych wobec podmiotów zewnętrznych, w tym stron postępowań. W zakresie trzeciego pytania wskazał, że na stronie BIP organu brak jest żądanych dokumentów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że Inspektorat nie posiada odrębnych komórek organizacyjnych. Rozbieżność w orzecznictwach Sądów budzi wątpliwość co do kwalifikacji upoważnień jako dokumentów podlegających udostępnieniu na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. - o dostępie do informacji publicznej. Skany wszelkich Zarządzeń Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] udostępnione są do publicznej informacji na Biuletynie Informacji Publicznej pod adresem [...]. Skatalogowane są w stosownie opisanej zakładce, z podziałem na lata oraz opisane tytułem zawierającym numer oraz datę Zarządzenia wraz z krótkim opisem zagadnienia zawartego w Zarządzeniu. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz.1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej "p.p.s.a.", obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.) bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie udostępnił informacji publicznej (art. 4 ust. 3 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie powiadomił wnioskodawcy o niemożliwości udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), nie poinformował o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, iż żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji lub dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 149 § 2 P.p.s.a.). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez nią informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (vide P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego z 2012 r. nr 6, s. 75 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem). Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W rozpoznawanej sprawie kwestia podmiotowa nie budziła wątpliwości, bowiem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] jako organ reprezentujący zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym (zob. np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 września 2016 r., sygn. II SAB/Gd 13/16, wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r. sygn. II SA 4059/02). Podkreśla się również, że charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty, lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów, nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Charakter publiczny należy zatem przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności (zob. np. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r. sygn. II SA 1956/02). Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że Sąd nie podziela stanowiska organu, że aktualnie udzielone przez organ i obowiązujące upoważnienia nie stanowią informacji publicznej, bowiem upoważnienie pracownika do reprezentowania organu jest informacją publiczną, ale tylko w zakresie, w jakim dotyczy spraw związanych z publiczną działalnością tego organu. Tak więc przed udzieleniem odpowiedzi na powyższe pytanie należy rozważyć, czy ujawnienie upoważnienia nie naruszy praw osoby, zwłaszcza jeśli dotyczy ona sfery prywatnej. W praktyce upoważnienie nie musi być udostępniane w całości, a organ może odmówić udostępnienia części danych, jeżeli są one związane z prywatną sferą osoby. Tymczasem w niniejszej sprawie organ bez dokonania analizy udzielonych upoważnień uznał arbitralnie, że nie stanowią one informacji publicznej, gdyż są dokumentami wewnętrznymi organu. W niniejszej sprawie Skarżący złożył swój wniosek o udostępnienie informacji publicznej w dniu [...] listopada 2024. Terminy do udzielenia odpowiedzi został przedłużony przez organ do 3 stycznia 2025 r. co jest zgodne z treścią art.13 ust. 2 u.d.i.p. Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nie udzielił Skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek z dnia [...] listopada 2024 r. w pełnym zakresie. Jak wskazuje się w doktrynie oraz w piśmiennictwie z bezczynnością w zakresie dostępu do informacji publicznej będziemy mieli do czynienia wtedy, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym 2-miesięcznym terminie, albo wreszcie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej. Oznacza to, że z bezczynnością w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy adresat wniosku milczy, lecz także gdy odmawia takiej informacji w nieprzewidzianej do tej czynności formie prawnej (patrz. Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, 3. Wydanie Wolters Kluwer, Warszawa 2016). Reasumując należy stwierdzić, że organ nie udzielił skarżącemu, żądanych informacji w zakresie pytania 1 w części dotyczącej podania stanowisk służbowych według stanu na dzień udzielenia odpowiedzi oraz w zakresie pytania 2 w całości. Dlatego też w tym zakresie, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia tej części wniosku. Sąd nie zobowiązał organu do wskazania odrębnych komórek organizacyjnych, ponieważ w odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że nie posiada takich komórek. W ocenie Sądu bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ dokonał interpretacji pytań z wniosku i udzielił na nie odpowiedzi w ustawowym terminie, o inne stanowisko organu w zakresie wniosku w części dotyczącej uzasadnień nie stanowi rażącego naruszenia prawa (art.149 § 1a P.p.s.a.) Sąd oddalił natomiast skargę w pozostałym zakresie, uznając, że organ udzielił odpowiedzi na wniosek w pozostałej części (art. 151 P.p.s.a) O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 P.p.s.a.