II SAB/Wa 202/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Andrzej Góraj, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 maja 2025 r. sprawy ze skargi S. K. na bezczynność Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] stycznia 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa do rozpatrzenia tiret pierwsze i drugie wniosku S. K. z dnia [...] stycznia 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego S. K. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2025 r. S. K. (dalej "skarżący") wystąpił do Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej "organ" lub "Prezes ARiMR") o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: dokumentacji ARiMR dotyczącej stosowanych szczegółowych wytycznych (pozaregulaminowych) i dokonywania ocen wniosków (m.in. w zakresie racjonalności kosztów kwalifikowanych, innych niż regulaminowe zasady określania maksymalnych poziomów pozycji kosztowych), wykorzystywanych podczas procedury oceny wniosków KPO działania A1.4.1 Inwestycje na rzecz dywersyfikacji i skracania łańcucha dostaw produktów rolnych i spożywczych oraz budowy odporności podmiotów uczestniczących w łańcuchu: tzw. Centra dystrybucyjne, Małe przetwórstwo oraz Rolnictwo 4.0, dokumentacji ARiMR dotyczącej stosowanych szczegółowych wytycznych (pozaregulaminowych) i dokonywania ocen wniosków (m.in. w zakresie racjonalności kosztów kwalifikowanych, kryteriów doboru maszyn, innych niż regulaminowe zasady określania maksymalnych poziomów pozycji kosztowych) wykorzystywanych podczas procedury oceny wniosków z zakresu Plany Strategicznego Wspólnej Polityki Rolnej (PS WPR), dokumentów potwierdzających wdrożenie, stosowanie oraz ewaluację procedur jednolitego podejścia do rozpatrywania spraw w obrębie wszystkich jednostek ARiMR na terenie całego kraju, dokumentów potwierdzających zakres delegowanych praw i obowiązków do ARiMR przez MRiRW, jako podstawa do obsługi wniosków o dofinansowania z KPO oraz PS WPR, ze szczególnym uwzględnieniem podstaw do tworzenia niejawnych (niewystępujących w ustawach, rozporządzeniach, regulaminach i innych obowiązujących aktach prawnych) kryteriów oceny wniosków składanych przez potencjalnych beneficjentów. W odpowiedzi na powyższy wniosek pismem z dnia 16 stycznia 2025 r. organ poinformował skarżącego, że w odniesieniu do tiret pierwsze i drugie wniosku udzielał już skarżącemu odpowiedzi pismami z dnia 9 sierpnia 2024 r., z dnia 23 września 2024 r. oraz z dnia 30 września 2024 r. Prezes ARiMR wskazał, że wnioskowane w tym zakresie dokumenty nie stanowią dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902), dalej "u.d.i.p.", gdyż nie są wyrazem stanowiska ARiMR w konkretnych sprawach. Są to dokumenty wykorzystywane do użytku wewnętrznego o charakterze jedynie pomocniczym. Nie stanowią zatem informacji publicznej. Ponadto organ poinformował, że żądania zawarte w tiret trzecie i czwarte wniosku wymagają doprecyzowania. W związku z tym organ zwrócił się do skarżącego o wskazanie, czy dotyczą one jedynie mechanizmów wsparcia wskazanych w tiret pierwsze i drugie wniosku, czy należy rozszerzyć je na inne działania realizowane w ramach KPO i SP WPR (jeśli tak to należy podać nazwy tych działań). Organ zaznaczył, iż brak odpowiedzi w terminie 7 dni od dnia otrzymania tego wezwania będzie skutkować pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Pismem z dnia 20 stycznia 2025 r. skarżący doprecyzował wniosek z [...] stycznia 2025 r. wskazując, że żądania dostępu do informacji publicznej zawarte w tiret trzecie i czwarte tego wniosku dotyczą mechanizmów wsparcia wskazanych w tiret pierwsze i drugie wniosku (KPO oraz PS WPR). W dniu 27 stycznia 2025 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa ARiMR w przedmiecie rozpatrzenia wskazanego wyżej wniosku z dnia [...] stycznia 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji, art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek, art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek, a podmiot jest zobowiązany w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku do udostępnienia informacji lub poinformowania wnioskodawcy o przedłużeniu terminu potrzebnego na rozpatrzenie wniosku, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji w zakreślonym ustawowo terminie art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do dobrej administracji, sprawiedliwej i opartej o wnikliwą analizę stanu faktycznego wniosku o uzyskiwanie informacji polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek i w ten sposób naruszeniu prawa do dobrej administracji Skarżący wniósł o: stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że przedmiotem jego wniosku jest informacja podlegająca udostępnieniu. Wnioskowane dokumenty są bowiem wykorzystywane w toku oceny wniosków składanych przez potencjalnych beneficjentów. Na podstawie takich dokumentów urzędnicy ARiMR dokonują oceny kwalifikowalności kosztów, racjonalności wysokości kosztów oraz oceny innych elementów mających decydujący wpływ na przyznanie bądź odmowę dofinansowania (będącego formą redystrybucji środków publicznych pochodzących z budżetu UE oraz krajowego). Zdaniem skarżącego całokształt procesu oceny wniosków powinien być bezstronny, klarowny i oparty na obowiązujących przepisach prawa przy wykorzystaniu dokumentów mających stosowną podstawę prawną. W ocenie skarżącego brak dostępu do dokumentów, które przesądzają o kwestionowaniu bądź akceptacji, np. warunku racjonalności planowanych wydatków, czy racjonalności całej inwestycji, stoi w jawnej sprzeczności z równym traktowaniem beneficjentów, przejrzystości dokonywanej oceny, czy jednoznacznemu ukształtowaniu warunków postępowania. Skarżący zwrócił uwagę, że słownik języka polskiego PWN od pojęcia racjonalność odsyła do pojęcia racjonalny, czyli oparty na nowoczesnych, naukowych metodach, dobrze zaplanowany i dający dobre wyniki, oparty na logicznym rozumowaniu, kierujący się rozumem, logiką. Pojęcie to jest dość szerokie i może zawierać dużą dozę subiektywności. Stąd oczywistym działaniem jednostki płatniczej prowadzącej nabory na dofinansowania powinno być dążenie do precyzyjności w zasadach oceny i wytyczenie ścieżki podejścia do tego zagadnienia. Jednak żeby beneficjent mógł przygotować swój wniosek wg tych wytycznych powinien posiadać dostęp do stosowanych kryteriów. W innym przypadku jest skazany na subiektywizm urzędnika dokonującego oceny, gdzie nie ma możliwości zapoznania się w żadnym przypadku z szeregiem reguł będących podstawą do wydania decyzji urzędnika (przyjmującą rozmaitą formę np. informacja o finansowaniu lub braku finansowania przedsięwzięcia). Dodatkowo w momencie nieprecyzyjności przepisów i braku jednoznacznych postaw do stworzenia jednolitej linii interpretacyjnej pole do nadużyć jest spore i najwłaściwszym podejściem byłoby stosowanie zasady in dubio pro libertate, która jest swoistym przejawem wykładni in favorem libertatis będącej formą wykładni prokonstytucyjnej uwzględniającą normy Konstytucji o wolnościach jednostki przy interpretacji przepisów ustaw, rozporządzeń i innych aktów prawnych. Ponadto można obiektywnie stwierdzić, że stan rzeczy, gdzie ocena ARiMR jest oparta o nieprecyzyjne przepisy i stosowanie niejawnych zasad oceny wniosków o dofinansowania, naruszony zostaje art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej dotyczący prawa do dobrej administracji, czy przepisy ustawy z dnia 6 grudnia 2006 o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Ponadto skarżący przytoczył poglądy wyrażone w orzecznictwie dotyczące pojęcia "dokument wewnętrzny". Skarżący stwierdził, że w świetle tych poglądów trudno zakwalifikować wnioskowane przeze niego dokumenty do kategorii dokumentów wewnętrznych. Przedmiotem jego wniosku nie była wewnętrzna korespondencja służąca wymianie informacji, gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygania spraw czy korespondencja osoby wykonującej zadania publiczne z współpracownikiem, a dokumentacja wykorzystywana do oceny formalnej i merytorycznej wniosków o dofinansowanie ze środków publicznych. Dokumentacja, do której nie miał dostępu żaden z beneficjentów, która ewidentnie służyła wykonywaniu ustawowych zadań ARiMR i podejmowania decyzji o dofinansowaniu bądź odmowie dofinansowania przedmiotu planowanych inwestycji. Skarżący stwierdził, że brak sformułowania przez MRiRW precyzyjnych przepisów dotyczących naborów prowadzonych przez ARiMR nie może być przyczyną formułowania niejawnych/tajnych wytycznych szczegółowych przez ARiMR, bez podstawy prawnej delegowania takich czynności przez organ mający prerogatywy ustawodawcze. Skutkowałoby to całkowitym zaburzeniem ładu prawnego panującego w kraju. Dodatkowo ocena wniosków beneficjentów przez ARiMR dokonywana w oparciu o niejawne kryteria skutkowałaby całkowitym zachwianiem przejrzystości i bezstronności całokształtu procesu oceny oraz pozbawiałaby potencjalnego beneficjenta możliwości weryfikacji prawidłowości całego procesu w procedurach odwoławczych. Niemożliwym bowiem byłoby odniesienie się do skuteczności i legalności stosowania dodatkowych kryteriów oceny bez zaznajomienia się z ich treścią i podstawą prawną. W takim przypadku procedura odwoławcza byłaby procedurą pozorowaną, gdzie beneficjent nie mógłby się odnieść do kryteriów, o których istnieniu nie miał pojęcia lub do których nie miał realnej możliwości dostępu, co stawiałoby go w pozycji przegranego i zdanego na uznaniowość urzędnika. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując m.in., że w dniu 3 lutego 2025 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek za pośrednictwem ePUAP, wskazując, że ARiMR nie posiada dokumentów przywołanych w tiret trzecie i czwarte wniosku. Dodatkowo organ wskazał podstawy prawne w zakresie obsługi interesujących wnioskującego mechanizmów wsparcia, tj. Krajowego Plan Odbudowy i Zwiększania Odporności oraz Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027. Organ stwierdził, że żądana przez skarżącego w tiret pierwsze i drugie wniosku dokumenty nie stanowią informacji publicznej. Nie stanowią one dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. u.d.i.p., gdyż nie są wyrazem stanowiska ARiMR w konkretnych sprawach, a jedynie wytycznymi związanymi z wykonywaniem przez ARiMR zadania publicznego. Organ zwrócił uwagę, że skarżący w swoim wniosku wprost dokonał określenia żądanej informacji jako "pozaregulaminowej" czy też dotyczącej "dokonywania ocen wniosków", w momencie zatem składania wniosku skarżący miał świadomość charakteru żądanej informacji. Organ podniósł, że skarżący oczekuje całego zbioru dokumentów wewnętrznych nie wskazując konkretnego dokumentu podlegającego udostępnieniu. Odwołując się do orzecznictwa organ wskazał, że wnioskodawca ma prawo uzyskania informacji publicznej, a nie prawo dostępu do zbioru, w którym niektóre dokumenty mogą mieć walor takiej informacji. Uznanie, że akta postępowania jako zbiór dokumentów i informacji nie stanowią w całości informacji publicznej nie ogranicza prawa skarżącego do wystąpienia o udostępnienie konkretnej informacji publicznej na podstawie akt postępowania. Warunkiem skorzystania z uprawnienia do uzyskania informacji w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej jest skonkretyzowanie wniosku. Wnioskodawca powinien wskazać o jaką konkretnie informację mu chodzi lub co ma być jej przedmiotem, aby organ mógł ocenić czy dotyczy sfery faktów publicznych. Prezes ARIMR wskazał, że w niniejszej sprawie wniosek skarżącego jest kolejnym już jego wnioskiem, wcześniej trzykrotnie uzyskiwał odpowiedzi. Odnośnie wniosku o odrzucenie skargi organ wyjaśnił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie ma jednolitej linii orzeczniczej co do sposobu zakończenia postępowania w sytuacji, w której skarga na bezczynność okazała się bezzasadna, z tej przyczyny, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, W takiej sytuacji część składów orzekających uważa, że należy odrzucić skargę, a pozostała część przyjmuje, że skargę należy rozpatrzyć merytorycznie i oddalić skargę. W ocenie organu zasadnym jest uznanie odrzucenia skargi jako właściwego sposobu rozstrzygnięcia przez Sąd. Poinformowanie skarżącego, że treść wniosku nie dotyczy sprawy z zakresu podlegającego udostępnieniu w trybie przewidzianym w u.d.i.p. stanowi jedynie czynność materialno-techniczną. Pismo taki przesłane stronie nie stanowi decyzji administracyjnej i nie mieści się w katalogu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem organu w niniejszej sprawie brak jest podstaw do uznania bezczynności, skoro do skarżącego w odpowiedzi na wniosek zostało wysłane pismo z dnia 16 stycznia 2025 r., w którym dodatkowo skarżący miał doprecyzować żądania z tiret trzecie i czwarte. Zatem co do tiret pierwsze i drugie skarga wniesiona w dniu 27 stycznia 2025 r. jest niedopuszczalna, a co do tiret trzecie i czwarte skarga jest przedwczesna. W piśmie procesowym z dnia 2 maja 2025 r., stanowiącym replikę na odpowiedź na skargę, skarżący podtrzymał zarzuty skargi. Odwołując się do orzecznictwa skarżący podniósł, że sąd aby mógł stwierdzić, czy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności musi rozstrzygnąć, czy żądana informacja mieści się w ustawowym pojęciu informacji publicznej. Skarżący ponownie podniósł, że żądane przez niego dokumenty mają charakter informacji publicznej. Skarżący podniósł, że użyte przeze niego we wniosku stwierdzenia "pozaregulaminowe" oraz "dokonywania ocen wniosków" zostały przez organ nadinterpretowane jako żądanie całości zbioru dokumentów dokonywanych ocen wniosków składanych przez potencjalnych beneficjentów. Skarżący podniósł że nie było jego celem uzyskanie całości dokumentacji ocen złożonych wniosków co byłoby całkowicie irracjonalne i bezcelowe. Ponadto skarżący zwrócił uwagę na skierowane do niego pismo organu z dnia 3 lutego 2025 r., gdzie ARiMR poinformował go, iż nie posiada dokumentów wnioskowanych w tiret trzecie wniosku. Skarżący wskazał, że wcześniej w piśmie z 30 września 2024 r. ARiMR informował go, że "zagadnienia dotyczące m.in. jednolitego podejścia do rozpatrywania wniosków dostępne są na stronie internetowej ARiMR https://www.gov.pl/web/arimr/plan-strategiczny-dla-wspolnej-polityki-rolnej-na-lata-2023-2027 w zakładkach dotyczących każdej z interwencji". Zdaniem skarżącego sytuacja kiedy organ powinien stosować takie zasady jednolitego podejścia do rozpatrywania wniosków, a nie posiada chociażby jednego dokumentu świadczącego o wdrożeniu tego rodzaju zagadnień, czy chociażby jednego dokumentu ewaluacji, nie buduje pozytywnego wizerunku z punktu widzenia obywatela i potencjalnego beneficjenta. Skarżący wskazał nadto, że w odpowiedzi na skargę nie został poruszony aspekt pisma pozyskanego przeze niego z Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 sierpnia 2024 r., a załączonego do wniosku z dnia 30 września 2024 r. W końcowym fragmencie tego pisma wskazano: "MRiRW nie dysponuje dokumentacją dotyczącą doboru maszyn i urządzeń, stosowaną w interwencjach o które Pan pyta. W celu uzyskania informacji odnośnie do szczegółów prowadzenia oceny racjonalności operacji, proszę zwrócić się do ARiMR". Skarżący podniósł, że jasno to wskazywało, iż taką dokumentację powinna posiadać ARiMR, stąd uzasadnione było skierowanie do nich wniosku w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjny sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Stosownie do art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowany akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej występuje wyłącznie wtedy, gdy wniosek o udostępnienie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Ma ona miejsce wówczas, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udostępni informacji w maksymalnym 2 miesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej. W świetle powołanej ustawy, aby nie narazić się na zarzut bezczynności, podmiot zobowiązany powinien: udostępnić wnioskowaną informację publiczną, jeśli znajduje się w jej posiadaniu (art. 10 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, jeśli stwierdzi istnienie ograniczeń w dostępie do informacji publicznej bądź jeśli stwierdzi, że brak jest szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej przetworzonej (art. 16 i art. 17 u.d.i.p. w związku z art. 5 i art. 3 ust. 1 u.d.i.p.); poinformować, że w danej sprawie przysługuje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); poinformować, że nie posiada żądanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); poinformować, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że Prezes ARiMR, jako organ władzy publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Odnośnie zakresu przedmiotowego wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2025 r. przypomnieć należy, że skarżący domagał się udostępnienia następujących informacji: - dokumentacji ARiMR dotyczącej stosowanych szczegółowych wytycznych (pozaregulaminowych) i dokonywania ocen wniosków (m.in. w zakresie racjonalności kosztów kwalifikowanych, innych niż regulaminowe zasady określania maksymalnych poziomów pozycji kosztowych), wykorzystywanych podczas procedury oceny wniosków KPO działania A1.4.1 Inwestycje na rzecz dywersyfikacji i skracania łańcucha dostaw produktów rolnych i spożywczych oraz budowy odporności podmiotów uczestniczących w łańcuchu: tzw. Centra dystrybucyjne, Małe przetwórstwo oraz Rolnictwo 4.0, - dokumentacji ARiMR dotyczącej stosowanych szczegółowych wytycznych (pozaregulaminowych) i dokonywania ocen wniosków (m.in. w zakresie racjonalności kosztów kwalifikowanych, kryteriów doboru maszyn, innych niż regulaminowe zasady określania maksymalnych poziomów pozycji kosztowych) wykorzystywanych podczas procedury oceny wniosków z zakresu Plany Strategicznego Wspólnej Polityki Rolnej (PS WPR), - dokumentów potwierdzających wdrożenie, stosowanie oraz ewaluację procedur jednolitego podejścia do rozpatrywania spraw w obrębie wszystkich jednostek ARiMR na terenie całego kraju, - dokumentów potwierdzających zakres delegowanych praw i obowiązków do ARiMR przez MRiRW, jako podstawa do obsługi wniosków o dofinansowania z KPO oraz PS WPR, ze szczególnym uwzględnieniem podstaw do tworzenia niejawnych (niewystępujących w ustawach, rozporządzeniach, regulaminach i innych obowiązujących aktach prawnych) kryteriów oceny wniosków składanych przez potencjalnych beneficjentów. Organ stanął na stanowisku, że informacje, których udostępnienia domagał się skarżący w tiret pierwsze i drugie powyższego wniosku nie stanowią informację publiczną, albowiem stanowią one dokument wewnętrzny. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. precyzuje pojęcie informacji publicznej, przedstawiając przykładowy katalog danych mających walor informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, co podyktowane jest transparentnością życia publicznego i zwiększaniem świadomości prawnej społeczeństwa. Podkreślić też należy, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Zatem informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, jak również wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich, i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. W doktrynie wskazuje się, że ustawa o dostępie do informacji publicznej "daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. (...) Nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne)" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 19 i 23). Ponadto Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12 wskazał, że z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumianych jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska. W ich przypadku można mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Dokumenty wewnętrzne służą, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Nie są one wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej." Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie mają zatem np.: - wewnętrzna korespondencja, która służy wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawiera jednak ani informacji, co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu (wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., I OSK 2320/13, orzeczenia.nsa.gov.pl); - korespondencja osoby wykonującej zadania publiczne, z jej współpracownikami, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych; korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia (wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r., I OSK 1203/12; wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., I OSK 2320/13; wyrok BSA z dnia 31 lipca 2014 r., I OSK 2770/13; wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r., I OSK 3073/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie NSA podnosi się ponadto, że dokumentem wewnętrznym jest "dokument, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu" (wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10). Przed rozstrzygnięciem niniejszej sprawy Sąd zwrócił się do organu o przedłożenie dokumentów, których udostępnienia domagał się skarżący w tiret pierwsze i drugie wniosku z [...] stycznia 2025 r. W odpowiedzi na to organ drogą elektroniczną nadesłał do Sądu znaczną ilość dokumentów. Niecelowa jest w tym przypadku analiza każdego z nadesłanych dokumentów. Skarżący swój wniosek sformułował bowiem w dosyć szeroki sposób, nie precyzując, jakie konkretnie dokumenty obejmujące szczegółowe wytyczne dokonywania oceny wniosków mają być mu udostępnione. Skarżący nie miał bowiem wiedzy, jakie interesujące go dokumenty są w posiadaniu organu. Dokonując oceny charakteru żądanych dokumentów istotne w takim przypadku jest określenie jakiego rodzaju są to dokumenty, tj. jakiej kategorii treści dokumenty te zawierają. Wśród przedłożonych dokumentów znajduje się m. in. "Instrukcja realizacji czynności obsługi wniosku o płatność w ramach Planu Strategicznego Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 dla interwencji I.10.3 Inwestycje zapobiegające rozprzestrzenianiu się ASF". W części tego dokumentu zatytułowanej "Blok B" podtytuł "BLOK B.1 Ocena formalna" znajdują się szczegółowe wskazania dokonywania oceny formalnych wniosków, tj. co winno być sprawdzone i w jakim zakresie oraz szczegółowe instrukcje dla pracowników merytorycznych co do podejmowanych przez nich działań. Z kolei w "Bloku C CZĘŚĆ C.1 Ocena merytoryczna wniosku" znajdują się szczegółowe instrukcje skierowane do pracowników merytorycznych dotyczące oceny merytorycznej wniosku, wskazujące na zakres dokonywanej przez nich weryfikacji wniosku. Podobne regulacje zawiera również przedłożona przez organ "Instrukcja realizacji czynności obsługi wniosku o płatność w ramach Planu Strategicznego Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 dla interwencji I.10.2 Inwestycje w gospodarstwach rolnych w zakresie OZE i poprawy efektywności energetycznej. Obszar B i C. Instrukcja do KPH-611-1024-ARiMR/3/z". Zdaniem Sądu takiego rodzaju dokumenty, które regulują kwestie i zakres weryfikacji składanych wniosków o płatności, mieszczą się w kategorii informacji publicznej, ponieważ są ściśle związane z działalnością ARiMR. Niewątpliwie dokumenty takie ustalają zasady postępowania pracowników ARiMR przy wykonywaniu czynności związanych z weryfikacją wniosków o płatność. Zamieszczone w nich zasady dotyczą podmiotów zewnętrznych, składających wnioski o płatność, oddziałując na sytuację tych podmiotów. Informacje, o których udostępnienie wniósł skarżący, służą więc weryfikacji zasad funkcjonowania organu w zakresie wykonywania zadań publicznych. Żądana informacja ma zatem charakter informacji publicznej, gdyż dotyczy zasad funkcjonowania podmiotu zobowiązanego. ARiMR stosuje tego rodzaju instrukcje rozpatrując wnioski o płatność, a zatem zasady określone w powyższych dokumentach oddziałują na podmioty zewnętrzne. Nie sposób twierdzić, że stanowią one jedynie informację o charakterze roboczym, wewnętrznym (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 468/23, orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej sytuacji, organ winien załatwić wniosek skarżącego w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. Zauważyć należy, że w myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w myśl art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następuje w drodze decyzji administracyjnej. Wobec tego należy uznać, że organ pozostaje w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2025 r. w zakresie obejmującym tiret pierwsze i drugie. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] października 2024 r. w powyższym zakresie, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W tym miejscu należy zaznaczyć, że wśród nadesłanych do Sądu dokumentów znajdują się, takie, które wydaje się, iż nie były objęte zakresem żądania skarżącego. Do dokumentów takich należą choćby wzory pism czy notatek, które stanowią załączniki do przedłożonych instrukcji. Z treści wniosku skarżącego nie wynika, aby był on zainteresowany tego rodzaju danymi. Zdaniem Sądu stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie słownikowe znaczenie słowa "rażący" oznacza "rzucający się w oczy, bardzo duży, oczywisty" (Mały słownik języka polskiego pod red. S. Skorupki, H. Auderskiej, Z. Łempickiej, PWN, Warszawa 1969). Sąd w tym zakresie wziął pod uwagę okoliczność, że organ udzielił skarżącej odpowiedzi na jej wniosek w przypisanym do tego terminie, jednak rozpoznał sprawę niewłaściwie, z naruszeniem przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nieudostępnienie wnioskowanych informacji wynikało jednak przede wszystkim z odmiennej interpretacji przepisów u.d.i.p. Wadliwe stosowanie przepisów prawa nie daje podstaw do stwierdzenia, że bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej miała postać kwalifikowaną. Sąd oddalił natomiast skargę w części obejmującej tiret trzecie i czwarte wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2025 r., albowiem na dzień wniesienia skargi organ nie pozostawał w tym zakresie w bezczynności. Zauważyć należy, że organ odnośnie tej części wniosku wezwał skarżącego do jego doprecyzowania poprzez wskazanie czy wniosek w tej części dotyczy jedynie mechanizmów wsparcia wskazanych w tiret pierwsze i drugie wniosku, czy też należy rozszerzyć go na inne działania realizowane w ramach KPO i SP WPR. Skarżący udzielił odpowiedzi na to wezwanie w piśmie z dnia 20 stycznia 2025 r. Od dnia otrzymania tego pisma przez organ rozpoczął zatem bieg czternastodniowy termin do rozpatrzenia wniosku w tej części. Skarżący zaś przed upływem tego terminu, tj. w dniu 27 stycznia 2025 r., wniósł skargę na bezczynność. Skarga w tym zakresie jest zatem przedwczesna. Niemniej jednak zauważyć należy, że pismem z dnia 3 lutego 2025 r. organ poinformował skarżącego, że nie jest w posiadaniu żądane informacji publicznej. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a, orzekł jak w pkt 1 wyroku. Podstawę rozstrzygnięcia wskazaną w pkt 2 wyroku stanowił natomiast art. 149 § 1a p.p.s.a. W pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzekł w pkt 3 wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego, jak w punkcie 4 wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony przez skarżącego wpis sądowy w wysokości 100 zł.