II SAB/Wa 203/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2017 r. sprawy ze skargi S.C. na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 21 listopada 2016 r. – oddala skargę – S. C., dalej "skarżący", w dniu [...] lutego 2017 r. (data skargi) wniósł skargę na bezczynność Burmistrza Miasta M., dalej "Burmistrza" w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w której zarzucił naruszenie: - art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa, - art. 13 ust. 1, art. 13 ust.2, art. 16 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764), dalej u.d.i.p., przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem, - art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) przez nieuprawnioną odmowę wydania wypisów i wyrysów z obowiązującego planu zagospodarowania, - art. 28 ust. 2 i 3, art. 28b ust. 1a ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 296 ze zm.) przez nieuprawniona odmowę wydania wypisów i wyrysów z obowiązującego planu zagospodarowania, zgodnie z wnioskiem oraz uniemożliwienie (zablokowania na stronie internetowej Urzędu Miasta) pobrania aktualnego planu zagospodarowania wraz z załącznikiem (mapa). Skarżący powołując się na powyższe wniósł o: 1) zobowiązanie Burmistrza do udzielenia żądanej informacji publicznej (wydania wypisów i wyrysów zgodnie z wnioskiem z dnia [...] listopada 2016 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, 2) na podstawie art. 23 u.d.i.p wyciągnięcia sankcji wobec osób winnych nieudostępnienia informacji, 3) zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że [...] listopada 2016 r. zwrócił się do Burmistrza o wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania "[...]" dla działki nr ew. [...], obr. [...]. Dopiero w dniu [...] stycznia 2017 r. otrzymał pismo informacyjne, że wypisy i wyrysy nie zostaną wydane. Do dnia złożenia niniejszej skargi, tj. do [...] lutego 2017 r., organ administracji publicznej nie wydał żądanej informacji (wypisów i wyrysów) ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., czym naruszył ustawowy, 14 - dniowy termin wskazany w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Powołując się na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 stycznia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1801/09 stwierdził, że podstawowym aktem regulującym problematykę wyciągów z przepisów gminnych, do których należy zaliczyć wypisy i wyrysy z planu, w zakresie w jakim problematyka ta nie została uregulowana wprost w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest ustawa o dostępie do informacji publicznej. Dalej skarżący wskazał, że informację publiczną stanowi m.in. treść aktów normatywnych, a zatem wypisów i wyrysów stanowiących fragment obowiązującego planu zagospodarowania "[...]". Wypis i wyrys z planu zagospodarowania będący przedmiotem wniosku stanowi ponadto dokument urzędowy, który podlega udostępnieniu na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. Natomiast Burmistrz Miasta M., jako organ administracji publicznej, jest zobowiązany, zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej będącej w jego posiadaniu. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udzielenie informacji publicznej powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Poinformował też, że nie otrzymał informacji, o której mowa w art. 13 ust. 2, 15 ust. 2 u.d.i.p. ani też decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Tym samym organ pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku. W odpowiedzi Burmistrz Miasta M. wniósł o oddalenie skargi. Uzasadniając wniosek Burmistrz przyznał, że skarżący zwrócił się o wydanie wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki o nr ewidencyjnym [...], obr. [...]. Wskazał, że pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. powiadomił wnioskodawcę, iż od połowy listopada 2016 r. nie są wydawane wypisy i wyrysy z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "[...]" w M., położonego między ulicą [...],[...],[...],[...] i rowem [...] (uchwała Rady Miasta M. nr [...] z dnia [...] czerwca 203 r., skorygowana uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2003 r.). Zaistniała sytuacja spowodowana jest ujawnieniem przez pracowników Urzędu Miasta M. rozbieżności pomiędzy dokumentami źródłowymi (będącymi w posiadaniu Urzędu), z dokumentami opublikowanymi w Dzienniku Urzędowym, jak również będącymi w posiadaniu Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego. Istnienie w obiegu prawnym różnych wersji tego samego planu miejscowego, który jest aktem prawa miejscowego, narusza pewność obrotu prawnego i wymaga podjęcia działań zmierzających do usunięcia tych nieprawidłowości. Istnienie w obiegu prawnym różnych wersji tego samego planu miejscowego narusza pewność obrotu prawnego i wymaga podjęcia działań zmierzających do usunięcia tych nieprawidłowości. Z tych też powodów wystosował pismo do Wojewody Mazowieckiego z wyszczególnieniem ujawnionych rozbieżności w planie, z prośbą o podjęcie pilnej interwencji zgodnie z przysługującymi kompetencjami. Ponadto w Urzędzie podjęto także działania zmierzające do przygotowania odpowiedniego pisma do Prokuratury Rejonowej o wyjaśnienie sprawy zgodnie z należytymi uprawnieniami. Ze względu na brak w zasobach Urzędu Miasta rysunku planu we właściwej skali odpowiadającemu rysunkowi, który został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa M. zlecono wykonanie przygotowania danych przestrzennych, obejmujących wektoryzację oraz kalibrację rysunku planu do układu współrzędnych 2000, co umożliwi realizację wniosku skarżącego. Zdaniem Burmistrza w sprawie nie ma bezczynności organu, bowiem wniosek skarżącego został rozpoznany pismem z dnia [...] stycznia 2017 r., w którym poinformowano skarżącego z jakich powodów nie można udostępnić żądanych informacji. W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2017 r. skarżący wskazał, że dopiero w dniu [...] stycznia 2017 r. doręczono pismo informacyjne (bez podstawy prawnej) w siedzibie urzędu (datowane na [...] stycznia 2017 r.), po jego uprzednim stanowczym wezwaniu do wydania wypisów i skargi z [...] grudnia 2016 r. na pracowników urzędu. Podniósł też, że w dacie składania wniosków nie został poinformowany, że od połowy listopada 2016 r. nie są wydawane wypisy i wyrysy z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "[...]", a o tym fakcie dowiedział się dopiero z Biuletynu Miasta, który otrzymał przed Świętami Bożego Narodzenia. Urząd nie poinformował też mieszkańców ani skarżącego, że zlecił przygotowanie wykonania danych przestrzennych obejmujących wektoryzację oraz kalibrację rysunku planu do układu współrzędnych 2000 oraz nie podał terminu w jakim proces ten zostanie zakończony i wznowione zostanie wydawanie wypisów. Dopiero z pisma z [...] kwietnia 2017 r. dowiedział się, że wypisy są gotowe do odebrania. Burmistrz w piśmie procesowym z [...] lipca 2017 r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podkreślił, że skarżącemu [...] kwietnia 2017 r. zostały wydane wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]". W piśmie procesowym z [...] sierpnia 2017 r. Burmistrz poinformował, że Prokurator Rejonowy w G.sporządził skargę z [...] sierpnia 2017 r. sygn. [...] na uchwały w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "[...]" w [...], położonego między ulicą [...],[...],[...],[...] i rowem [...], tj. uchwała Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2003 r., skorygowana uchwałą nr [...]z dnia [...] października 2003 r. - zmierzającą do wyeliminowania z obrotu prawnego powyższych uchwał, zawierających rozbieżności pomiędzy treścią uchwał uchwaloną a ogłoszoną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), dalej: P.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Skarga na bezczynność Burmistrza Miasta M. nie zasługuje na uwzględnienie. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na uwadze przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1 - 2 u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Stosownie do treści art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega rozpatrzeniu w drodze czynności materialno-technicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. lub decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.). Oczywistym zatem jest, że w przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan jego opieszałości w drodze skargi na bezczynność w trybie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie u.d.i.p. W przypadku takiej skargi, sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru, podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosku, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Natomiast ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy. Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji będącej faktycznie informacją publiczną, a z przepisów ustawy o dostępnie do informacji publicznej jednoznacznie wynika, że udostępnieniu w trybie ustawy podlega tylko informacja publiczna (art. 6 ust. 1 ustawy). Zatem tylko w sytuacji ustalenia, że dana informacja stanowi informację publiczną, jak też że wniosek o jej udostępnienie skierowany jest do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia, można rozpatrywać ewentualną bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem Burmistrz Miasta M. jest podmiotem zobowiązanym na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej będącej w jego posiadaniu, a żądane przez skarżącego wyrys i wypis z planu zagospodarowania przestrzennego stanowi informację publiczną zgodnie z art. 6 ust. 4 pkt 1 lit. a u.d.i.p. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy wskazać należy, że we wniosku z dnia [...] listopada 2016 r. S. C. wystąpił o wydanie wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] w obrębie [...] na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (jednolity tekst Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), a nie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym do wniosku skarżącego nie mogła mieć zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej ale ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, która w art. 30 ust. 1 stanowi, że każdy ma prawo wglądu do studium lub planu miejscowego oraz otrzymania z nich wypisów i wyrysów. Wniosek nie mógł zatem być rozpoznany na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Skarżący również w żadnym piśmie procesowym nie wskazuje, że domagał się wydanie wypisu i wyrysu w trybie dostępu do informacji publicznej. Nadto art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wyłącza stosowanie przepisów tej ustawy w sytuacji, gdy wnioskodawca ma zapewniony dostęp do żądanych informacji publicznych w innym trybie. Zgodnie treścią wskazanego wyżej artykułu przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stosuje się, jeżeli informacja publiczna dostępna jest dla wnioskodawcy w trybie innej ustawy, wyłączone jest zatem stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Potwierdza to stanowisko wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 8/13 (ONSA i WSA z 2014 r. nr 3, poz. 38), że "przepisy u.d.i.p. stosuje się w świetle art. 1 ust. 2 tej ustawy wówczas, gdy ustawa szczególna nie stanowi inaczej bądź danej materii nie reguluje w sposób odmienny u.d.i.p.". S. C. w skardze zarzucił bezczynność Burmistrza Miasta M. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2017 r. wskazując na naruszenie licznych przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skoro ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa odmienne zasady i tryb otrzymania wypisów i wyrysów (stanowiących informację publiczną) z planu, to oznacza, że w zakresie dostępu do tych dokumentów wyłączone jest stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Za chybione zatem należy uznać zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz wskazanych w skardze przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z powyższych względów wniosek skarżącego z [...] listopada 2016 r. nie mógł podlegać rozpatrzeniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd stwierdza też, że na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym możliwe jest zwalczanie bezczynność organu w zakresie żądania wyrysów i wypisów, ale w trybie przepisów tej ustawy i Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z. art. 119 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.