II SAB/Wa 205/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Eugeniusz Wasilewski, Protokolant sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2010 r. sprawy ze skargi P. Z. na bezczynność Dyrektora Instytutu [...] w W. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Instytutu [...] w W. do rozpoznania wniosku P. Z. z dnia 31 maja 2010 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego; 2. zasądza od Dyrektora Instytutu [...] w W. na rzecz skarżącego P. Z. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. P. Z., powołując się na art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), pismem z dnia 31 maja 2010 r. wystąpił do Dyrektora Instytutu [...] w W. o udzielenie odpowiedzi na następujące pytania: 1. czy "Instrukcja Szczegółowej Współpracy między Instytutem [...], a P. S.A. podczas prób w Laboratorium [...]" (obowiązująca od 1 stycznia 2009 r. do 31 grudnia 2009 r.) dotyczyła działalności określonej w Statucie Instytutu [...] w § 4 ust. 1-2, czy działalności określonej w § 4 ust. 4-5 (działalności gospodarczej)? 2. czy działalność gospodarcza Instytutu [...] w W. prowadzona jest przy wykorzystaniu majątku przekazanego przez Skarb Państwa? 3. czy dochody uzyskiwane przez Instytut [...] w W. w ramach prowadzonej działalności gospodarczej zasilają budżet Państwa? 4. czy dochody uzyskiwane przez Instytut [...] w W. w ramach prowadzonej działalności gospodarczej stanowią dochód pracowników Instytutu [...] w W.? 5. czy "Sprawozdanie z Badań poziomu dźwięku A w pomieszczeniu mieszkalnym budynku jednopiętrowego wolnostojącego P.P.J. i R.P., usytuowanym przy ul. [...] w miejscowości M., gm. O." zrealizowane zostało na zlecenie Instytutu [...] w W. ul. [...] jako podmiotu określonego w § 4 ust. 1-2 wyżej wymienionego Statutu czy też na zlecenie podmiotu określonego w § 4 ust. 4-5 Statutu? 6. Jaki był koszt badań określonych w punkcie 5, czy koszt badań został pokryty z pieniędzy publicznych? 7. czy Dyrektor Instytutu [...] w W. uzyskiwał lub uzyskuje dochody z działalności gospodarczej prowadzonej przez Instytut [...] w W. w trybie § 4 ust. 4-5 Statutu Instytutu [...]? Opisane wyżej pismo wpłynęło do Instytutu [...] w W. za pośrednictwem telefaksu. Pismem z dnia 31 maja 2010 r. pełnomocnik Dyrektora Instytutu [...] w W. wezwał P. Z., w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia braku formalnego, poprzez złożenie własnoręcznego podpisu na piśmie, w terminie 7 dni od otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Wezwanie to zostało doręczone wnioskodawcy w dniu 12 czerwca 2010 r. W dniu 16 czerwca 2010 r. P. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem Dyrektora Instytutu [...] w W., skargę na bezczynność tego organu. W skardze tej wniósł o zobowiązanie Dyrektora Instytutu [...] w W. do udzielenia odpowiedzi na wniosek z dnia 31 maja 2010 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarga ta wpłynęła do organu w dniu 21 czerwca 2010 r. W uzasadnieniu skargi P. Z. podniósł, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej termin udzielenia odpowiedzi wynosi 14 dni od dnia złożenia wniosku. W jego przypadku termin ten minął 14 czerwca 2010 r. Wskazał, że pomimo upływu terminu nie otrzymał interesującej go odpowiedzi, ani decyzji odmawiającej w trybie art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Po wpłynięciu powyższej skargi do organu, pismem z dnia 24 czerwca 2010 r. pełnomocnik Dyrektora Instytutu [...] w W. poinformował P. Z., że wobec nieuzupełnienia braku formalnego w postaci własnoręcznego podpisu na wniosku z dnia 31 maja 2010 r. o udostępnienie informacji publicznej, stosownie do art. 64 § 2 k.p.a., pozostawiono ten wniosek bez rozpoznania. W odpowiedzi na skargę skierowaną przez P. Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Dyrektor Instytutu [...] w W. wniósł o jej odrzucenie z uwagi na bezskuteczność wniesionego podania z powodu nieuzupełnienia braku formalnego w postaci własnoręcznego podpisu na podaniu oraz pozostawienia podania bez rozpoznania. Alternatywnie organ wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał, że nie pozostaje w bezczynności, albowiem podanie z dnia 31 maja 2010 r. nie zostało skutecznie wniesione przez stronę. Wskazał, że pismem z dnia 24 czerwca 2010 r. poinformowano skarżącego, że wobec nieuzupełnienia braku formalnego, podanie pozostawiono bez rozpoznania. Ponadto podniósł, że z uwagi na treść art. 22 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w związku z tajemnicą przedsiębiorstwa, powstaje w ogóle wątpliwość, co do dopuszczalności drogi postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. W ocenie Sądu skarga na bezczynność Dyrektora Instytutu [...] w W. w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Instytut [...] w W. od dnia 1 października 2010 r., tj. od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych (Dz. U. Nr 96, poz. 618), posiada status instytutu badawczego. Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy instytutem badawczym w rozumieniu tej ustawy jest państwowa jednostka organizacyjna, wyodrębniona pod względem prawnym, organizacyjnym i ekonomiczno – finansowym, która prowadzi badania naukowe i prace rozwojowe ukierunkowane na ich wdrożenie i zastosowanie w praktyce. Przed wejściem w życie powyższej ustawy Instytut posiadał status jednostki badawczo – rozwojowej, działającej w oparciu o ustawę z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo – rozwojowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 159, poz. 993 ze zm.). Zgodnie z art. 1 ustawy o jednostkach badawczo – rozwojowych jednostkami badawczo – rozwojowymi, w rozumieniu tej ustawy, były państwowe jednostki organizacyjne wyodrębnione pod względem prawnym, organizacyjnym i ekonomiczno – finansowym, tworzone w celu prowadzenia badań naukowych i prac rozwojowych, których wyniki powinny znaleźć zastosowanie w określonych dziedzinach gospodarki narodowej i życia społecznego. Nie ulega zatem wątpliwości, że Instytut [...] w W. posiadający wcześniej status jednostki badawczo – rozwojowej, a obecnie instytutu badawczego, jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Niewątpliwie również informacje, których udostępnienia domagał się skarżący we wniosku z dnia 31 maja 2010 r. stanowiły informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznym stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Informację publiczną w świetle ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swych kompetencji. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów, odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim, bądź w jakikolwiek sposób go dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzone, jak i te, które używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą) nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. W art. 6 ust. 1 cytowanej ustawy zamieszczony jest przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną. Skarżący w niniejszej sprawie domagał się udostępnienia informacji dotyczących prowadzonej przez Instytut [...] w W. działalności gospodarczej, danych związanych z konkretnym badaniem zleconym przez Instytut oraz danych odnoszących się do dokumentu "Instrukcja Szczegółowej Współpracy między Instytutem [...], a P. S.A. podczas prób w Laboratorium [...]". Wniosek skarżącego z dnia 31 maja 2010 r. dotyczył zatem informacji publicznej i powinien być rozpatrzony w sposób określony w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do treści art. 13 ust. 1 cytowanej ustawy udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 cytowanej ustawy). Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno – technicznej. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia. Rozpatrując zatem żądanie zawarte we wniosku skarżącego, organ mógł albo udostępnić żądane informacje lub też, kierując się dyspozycją art. 5 ust. 1 i ust. 2 omawianej ustawy, odmówić w drodze decyzji ich udostępnienia z uwagi na ograniczenia wynikające z przepisów o ochronie informacji niejawnych, o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. W świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nieuprawnione było działanie Dyrektora Instytutu [...] w W., polegające na wezwaniu wnioskodawcy do uzupełnienie braku formalnego wniosku z dnia 31 maja 2010 r., poprzez jego własnoręczne podpisanie, a następnie pozostawienie wniosku bez rozpoznania, z uwagi na jego nieuzupełnienie przez wnioskodawcę w zakreślonym terminie. Postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone. Żaden z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie statuuje obowiązku złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w formie pisemnej. Brak jest w niej również nakazu, zobowiązującego wnioskodawcę do osobistego podpisania wniosku. Ma to związek z istnieniem po stronie podmiotu, do którego skierowany jest wniosek, obowiązku niezwłocznego udostępnienia informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Istotne jest również to, że w art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ustawodawca dokonał wyraźnego odesłania do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) jedynie w odniesieniu do decyzji wydawanych w razie odmowy udzielenia informacji i umorzenia postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 tejże ustawy. Nie dokonał takiego odesłania w stosunku do całego postępowania zmierzającego do udzielenia informacji, czyli dokonania czynności materialno – technicznej. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej może zatem przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest przedmiotem wniosku. Wniosek taki wszczyna postępowanie w sprawie, ale na tym etapie nie mają jeszcze zastosowania przepisy k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08, niepublikowany). Niezależnie od powyższego należy zwrócić uwagę, że Dyrektor Instytutu [...] w W. wzywając skarżącego o uzupełnienie braków formalnych wniosku z dnia 31 maja 2010 r. pominął całkowicie treść art. 63 § 1 oraz § 3 k.p.a. Zgodnie z art. 63 § 1 k.p.a. podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Stosownie natomiast do treści art. 63 § 3 k.p.a. podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Dyrektor Instytutu [...] w W. zastosował zatem przepisy k.p.a. w niniejszej sprawie w sposób niekonsekwentny. Z jednej strony organ uznał, że koniecznym jest uzupełnienie braków formalnych wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a. i pozostawił wniosek bez rozpoznania wobec nieuzupełnienia braków, z drugiej strony całkowicie pominął regulację zawartą w art. 63 § 1 tej ustawy, która dopuszcza wnoszenie podań za pomocą telefaksu. W konsekwencji doprowadziło to do tego, że wniosek skarżącego z dnia 31 maja 2010 r. o udostępnienie informacji publicznej nie został rozpoznany. Dyrektor Instytutu [...] w W. pozostaje zatem w bezczynności. Skoro żądana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną, Dyrektor Instytutu [...] w W., jako podmiot zobowiązany do jej udostępnienia, powinien załatwić wniosek skarżącego zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, udzielając tej informacji albo jej odmawiając w formie decyzji administracyjnej. Jeżeli natomiast żądana informacja nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonej we wniosku, to podmiot obowiązany, zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy, powinien powiadomić pisemnie wnioskodawców o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazać w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ww. ustawy.