II SAB/Wa 205/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.), Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Sławomir Antoniuk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 października 2016 r. sprawy ze skargi B.K. na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 8 stycznia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Burmistrza Miasta [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącej B. K. z dnia 8 stycznia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Burmistrza Miasta [...] na rzecz skarżącej B. K. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z [...] stycznia 2016 r. radca prawny M. J. wystąpiła do Urzędu Miasta W. o udostępnienie informacji publicznej w postaci decyzji administracyjnych wydanych przez Burmistrza W., według zawartego we wniosku wykazu, obejmującego 34 pozycje ze wskazaniem numeru sprawy i nazwiska (nazwy) wnioskodawcy. Pismem z 29 stycznia 2016 r. organ poinformował, że wnioskowane informacje nie mogą być udostępnione w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o udostępnienie informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 2058), powoływanej dalej jako "u.d.i.p." oraz że informacje te zostaną udostępnione w terminie do 12 lutego 2016 r. W kolejnym piśmie z 12 lutego 2016 r. organ przedstawił stanowisko, że treść decyzji administracyjnych nie stanowi informacji publicznej i nie są one udostępniane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przewidziane w art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. prawo wglądu do dokumentów publicznych dotyczy wyłącznie dokumentów zawierających informację publiczną. Organ wyjaśnił, że z treści art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a u.d.i.p. nie wynika powszechny dostęp do każdego aktu administracyjnego. Ustawa nie zawiera reguły, zgodnie z którą każdy dokument urzędowy traktowany jest jako informacji publiczna. Decyzje administracyjne rozstrzygają indywidualne sprawy obywateli, te sprawy nie dotyczą spraw publicznych. Ustawa o dostępie do informacji publicznej obejmuje co prawda swoją mocą dane o indywidualnych sprawach (w tym akta postępowania), ale tylko w takim zakresie, w jakim dotyczą one spraw publicznych. Decyzja administracyjna jest dokumentem urzędowym ale nie jest to wystarczająca przesłanka do udostępnienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. B. K., reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego M. J., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Burmistrza Miasta W. w przedmiocie rozpatrzenia wskazanego wyżej wniosku z [...] stycznia 2016 r, o udostępnienie informacji publicznej. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 2 oraz art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. poprzez brak sporządzenia i doręczenia kopii decyzji wskazanych we wniosku z [...] stycznia 2016 r. Skarżąca wniosła o zobowiązanie Burmistrza Miasta W. do udostępnienia kserokopii przedmiotowych decyzji oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 3 ust 1 pkt 2 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej obejmuje prawo wglądu do dokumentów urzędowych. Wskazał ze zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Zdaniem skarżącej przepis ten należy interpretować rozszerzająco, zgodnie z konstytucyjną zasadą dostępu do wszelkich dokumentów obejmujących informację publiczną. Skarżąca podniosła, że organ winien udostępnić żądane przez nią decyzje, albowiem dotyczą one spraw publicznych i podlegają udostępnieniu na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Decyzje te stanowią informację publiczną, ponieważ zostały wytworzone przez jednostkę administracji publicznej. Okoliczność, że zostały one wydane w indywidualnej sprawie nie ma wpływu na zakwalifikowanie ich jako informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że nie pozostaje w bezczynności. Ponownie podniósł, że treść decyzji administracyjnych nie stanowi informacji publicznej i decyzje nie są udostępniane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto organ powtórzył argumentację zawartą w piśmie z 12 lutego 2016 r. Wskazał również, że zasadnie nie wydał decyzji administracyjnej, ale zawiadomił skarżącą, że jej wniosek nie może być uwzględniony, albowiem żądane przez nią dokumenty nie stanowią informacji publicznej. W piśmie procesowym z [...] stycznia 2016 r. skarżąca ponownie podniosła, że bez wątpienia Burmistrz Miasta W. jest organem administracji publicznej oraz że wydane przez niego decyzje należą do danych publicznych i w związku z tym stanowią informację publiczną. W piśmie procesowym z 12 października 2016 r., w odpowiedzi na wezwanie Sądu, pełnomocnik skarżącej wyjaśniła, że składając wniosek z [...] stycznia 2016 r. działała w imieniu skarżącej. Do pisma tego dołączone zostało pełnomocnictwo do reprezentowania przed Urzędem Gminy W., udzielone jej przez skarżącą 4 stycznia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę prawnych form działania organów administracji publicznej, podlegających jego kontroli, a także orzeka w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 8 oraz pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a." Skarga na bezczynność organu dopuszczalna jest tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego, wobec czego nie każda sprawa dotycząca bezczynności organu podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Ponadto stosownie do treści art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W rozpoznawanej sprawie skarżąca przedmiotem swojej skargi, uczyniła bezczynność w zakresie nierozpoznania wniosku z [...] stycznia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ administracji oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publ. LEX nr 148427 i nr 148280). Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też nie. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 15 ust. 2 u.d.i.p.). Wyjaśnić również należy, że udostępnienie informacji publicznej dokonywane jest w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w sytuacji, gdy podmiot obowiązany nie jest dysponentem żądanej informacji, zawiadamia o tym fakcie wnioskodawcę na piśmie. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przypadku takiej skargi, sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru, podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosku, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p). Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego uznać należy, że Burmistrz Miasta W. jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Przechodząc do oceny charakteru żądanej informacji wskazać trzeba, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów. Przykładowy zakres przedmiotowy informacji publicznej ustawodawca wskazał w przepisie art. 6 u.d.i.p. Z przepisu tego m. in. wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 (art. 6 ust. 1 pkt 4) oraz o danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a), w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: – treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, – dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, – treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu. Stosownie zaś do treści art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Ponadto stosownie do treści art. 3 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do wglądu do dokumentów urzędowych. We wniosku z [...] stycznia 2016 r. skarżąca domagała się udostępnienia kserokopii decyzji administracyjnych wydanych przez Burmistrza Miasta W. w wymienionych we wniosku sprawach. Uwzględniają treść wyrażonego we wniosku żądania podkreślić należy, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym decyzja administracyjna, wydana w indywidualnej sprawie jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Przepis art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. stanowi wprost, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, do których należy treść i postać dokumentów urzędowych takich jak akty administracyjne i inne rozstrzygnięcia. Decyzje administracyjne, kserokopii których domagała się skarżąca są niewątpliwie dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Decyzje administracyjne zawierają bowiem treść oświadczenia woli, utrwaloną i podpisaną przez funkcjonariusza publicznego. Stanowisko organu, iż sprawami publicznymi nie są konkretne, indywidualne sprawy danej osoby, a treść decyzji administracyjnej nie stanowi informacji o sprawach publicznych jest więc błędne. Przeczy takiemu poglądowi brzmienie art. 6 ust. 4 lit. a) u.d.i.p. Należy ponadto zwrócić uwagę, że decyzja taka traci charakter indywidualny poprzez usunięcie z niej danych chronionych ustawą o ochronie danych osobowych. Tak przygotowana kserokopia decyzji administracyjnej staje się ważną informacją o sposobie działania organu administracji oraz o treści i formie podejmowanych przez ten organ rozstrzygnięć (por. wyroki NSA z 16 kwietnia 2010 r., I OSK 83/10, oraz z 14 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 609/12, orzeczenia dostępne pod adresem, orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym, że żądane przez skarżącą dokumenty mają charakter informacji publicznej organ obowiązany był do realizacji jej wniosku. Nie czyniąc tego organ pozostaje w bezczynności, co uzasadnia zobowiązanie zawarte w pkt 1 wyroku. Organ zobowiązany był załatwić zgłoszony wniosek w sposób przewidziany ustawą o dostępie do informacji publicznej albo przez udostępnienie żądanych dokumentów w terminie określonym w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., po wcześniejszej ocenie, czy dokumenty te wymagają anonimizacji z uwagi na zawarte w nich dane osobowe osób niebędących funkcjonariuszami publicznymi, a jeśli tak to w jakim zakresie, albo poprzez odmowę udostępnienia informacji publicznej w procesowej formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p.) w przypadku zaistnienia przesłanek tej odmowy. Jednocześnie Sąd ocenił, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie niewątpliwie doszło do przekroczenia ustawowego terminu załatwienia sprawy. Wniosek złożony przez skarżącą [...] stycznia 2016 r. w momencie orzekania przez Sąd nie był wszak wciąż załatwiony zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. W myśl zaś art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje zasadniczo bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, to podmiot obowiązany do jej udostępnienia powinien powiadomić w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność w sprawie w sposób dość oczywisty wystąpiła z naruszeniem prawa. Kwestią jednak kluczową jest ocena, czy to naruszenie ma charakter "rażący" w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. W ocenie Sądu stwierdzona bezczynność nie była wynikiem złej woli organu, lecz wadliwej wykładni i zastosowania obowiązującego prawa oraz mylnej oceny stanu faktycznego. Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że bezczynności organu nie można przypisać charakteru kwalifikowanego. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze, Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 oraz § 1a P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł w myśl art. 200 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącej kwotę złożył się uiszczony wpis od skargi, wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego skarżącą, ustalone na podstawie § 14 ust.1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz.U. z 2015 r., poz. 1804) w wysokości 480 zł oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa dla ww. pełnomocnika.