II SAB/Wa 205/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska, Sędziowie WSA Andrzej Góraj (spr.), Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2017 r. sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Polskich Kolei Państwowych S. A. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej – oddala skargę – Postępowanie w sprawie zainicjował wniosek K.K. z dnia 4 stycznia 2017 r. skierowany do Polskich Kolei Państwowych S.A., w którym strona, działając na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej zwróciła się z prośbą o udostępnienie jej następującej informacji publicznej: z jakimi podmiotami Państwa Spółka zawarła w latach 2011-2016 umowy o świadczenie usług prawnych/prawniczych. Spółka pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. wyjaśniła wnioskodawcy, że żądana informacja obejmuje zagadnienia z zakresu organizacji Spółki PKP S.A. oraz sposobu prowadzenia przez nią działalności gospodarczej, a nie działalności publicznej. Zgodnie z uzasadnieniem wyroku NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r. (sygn. akt I OSK 877/11) należy wskazać, iż fakt, iż Skarb Państwa posiada 100% akcji PKP S.A. nie determinuje uznania, że Spółka "(...) dysponuje majątkiem publicznym. Majątek ten jest bowiem własnością spółki, a nie majątkiem podmiotów, które wniosły go aportem do tej spółki, dlatego spółka - z tego tytułu - nie dysponuje majątkiem publicznym, lecz własnym majątkiem." Z uwagi na powyższe, w ocenie pytanego podmiotu żądane informacje, z uwagi na to, że nie mają związku z prowadzonymi przez Spółkę PKP S.A. sprawami publicznymi oraz nie dotyczą postępowań w sprawie o zamówienia publiczne, nie dotyczą informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. K.K. wywiódł do tutejszego Sądu skargę na bezczynność Polskich Kolei Państwowych S.A. (dalej: "Organ") w zakresie udostępniania informacji publicznej w związku z wnioskiem skarżącego z dnia [...] stycznia 2017 r. i wniósł o nakazanie organowi udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, chociaż nie miała ona charakteru rażącego naruszenia prawa i o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, jak też o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych. W ocenie skarżącego nie ulega wątpliwości, że organ jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, co wynika z szeregu przyczyn. Po pierwsze, potwierdza tę okoliczność fakt, iż organ prowadzi swój BIP pod adresem: http://pkpsa.pl/pkpsa/bip/. Po drugie, okoliczność ta nie budzi wątpliwości sądów administracyjnych, by przywołać tu tylko wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 3110/14. Po trzecie, należy zwrócić uwagę, że organ wykonuje funkcje publiczne, co wynika z art. 2 ust. 3 Ustawy o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Po czwarte, nie sposób się zgodzić z organem, iż nie dysponuje on środkami publicznymi, skoro jest następcą prawnym dawnego przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe, i jego właścicielem jest Skarb Państwa. Według strony nie ulega także wątpliwości, iż wnioskowana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej. Wynika to w szczególności z brzmienia art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pogląd, iż tożsamość kontrahentów podmiotów publicznych stanowi informację publiczną jest utrwalony w doktrynie i orzecznictwie. W odpowiedzi na skargę Polskie Koleje Państwowe Spółka Akcyjna z siedzibą w W.(dalej: "PKP S.A.", "Spółka", "organ") wniosła o jej odrzucenie w całości, ewentualnie o oddalenie skargi w całości. Spółka zwróciła uwagę na fakt, że z żądane informacje, z uwagi na to, że nie mają związku z prowadzonymi przez Spółkę sprawami publicznymi oraz żądane informacje nie dotyczą postępowań w sprawie o zamówienia publiczne, nie obejmują informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z uwagi na fakt, iż żądana przez skarżącego informacja nie mieści się w zakresie przedmiotowym i podmiotowym udip, jak również z uwagi na brak bezczynności organu skarga złożona przez skarżącego powinna zostać odrzucona jako niedopuszczalna, względnie powinna zostać oddalona jako bezzasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skargę uznać należało za niezasadną. Zgodnie z treścią przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1-4 tej ustawy. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny, czy istnieją przesłanki ku temu, aby nakazać adresatowi wniosku dopełnienia stosownych czynności. W pierwszej kolejności należało więc ustalić, czy adresat spornego wniosku jest podmiotem upoważnionym do udzielania informacji publicznej. Podstawowy katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej został wskazany w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Ma on charakter jedynie przykładowy, na co wskazuje zwrot "obowiązane są (...) w szczególności (...)". Niespornym w sprawie faktem, potwierdzonym dokumentem w postaci odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego jest, że PKP S.A. stanowi jednoosobową spółkę akcyjną Skarbu Państwa powstałą poprzez akt komercjalizacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" z 1 grudnia 2000 r. na podstawie ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948). Właścicielem całości akcji jest Skarb Państwa, co pozwala na uznanie, że PKP S.A. jest osobą prawną, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2015 r., poz. 184) domniemywa się, że przedsiębiorca ma pozycję dominującą, jeżeli udział w rynku właściwym przekracza 40%. Skarb Państwa posiadający 100% udziałów w PKP S.A. spełnia zatem kryteria określone w art. 4 ust. 1 pkt 5 in fine u.d.i.p., pozwalające na zakwalifikowanie do grona podmiotów objętych działaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyjaśnić przy tym trzeba, że art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wiąże pozycję dominującą Skarbu Państwa ze strukturą kapitałową spółki, a nie z rynkiem, na którym spółka działa. Odesłanie do rozumienia pozycji dominującej w świetle przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów oznacza jedynie określenie wielkości udziałów Skarbu Państwa w spółce, która skutkuje uznaniem Skarbu Państwa za posiadającego pozycję dominującą w Spółce. Nadto zważyć należy, że PKP S.A., jako jednoosobowa spółka Skarbu Państwa, powstała w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego, jest państwową osobą prawną. Stosownie zatem do art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. jest także zobowiązana do rozpatrzenia wniosku skarżącego z uwzględnieniem zapisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pojęcie państwowa osoba prawna nie zostało uściślone w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Definicja legalna tego pojęcia zamieszczona została w treści art. 1a ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 493 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przez państwową osobę prawną należy rozumieć inną niż Skarb Państwa jednostkę organizacyjną, posiadającą osobowość prawną, której mienie jest w całości mieniem państwowym. Wątpliwość, co do tego, czy w ramach jednostek organizacyjnych, których mienie jest w całości mieniem państwowym, występują również jednoosobowe spółki Skarbu Państwa, usuwa treść art. 5a ust. 1 i ust. 3 pkt 2 przywołanej ustawy, którego wykładnia stanowczo pozwala zaliczyć do kręgu państwowych osób prawnych jednoosobowe spółki Skarbu Państwa. W uchwale Sądu Najwyższego z 10 stycznia 1992 r., III CZP 140/91 (publ. OSNC 1992/6/109), nawiązując do wcześniejszej uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 18 czerwca 1991 r. (III CZP 38/91, publ. OSNCP 1991, z. 10-12, poz. 118), stwierdzono, że pojęcie państwowej osoby prawnej mieści się w szerszym pojęciu państwowej jednostki organizacyjnej. Jako "państwowy" uznano – należący do państwa w zakresie uregulowanym przez prawo cywilne – czyli "państwowy" w sferze majątkowej, co oznacza, że państwowa osoba prawna to taka osoba, której mienie jest mieniem państwowym stosownie do normy art. 44 i 441 K.c. Stanowisko to utrwaliło się w późniejszym orzecznictwie. Sąd Najwyższy w uchwale z 10 maja 1992 r., III CZP 49/92 (publ. OSN i CAPiUS – 1992 r. z. 11, poz. 200) jednoznacznie stwierdził, że jednoosobowa spółka Skarbu Państwa powstała w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego na podstawie przepisów ustawy z dnia 13 lipca 1996 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Dz. U. Nr 51, poz. 298 ze zm.) jest państwową osobą prawną. Powyższy pogląd podzielono w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak też w piśmiennictwie prawniczym (por. wyroki z 2 października 1998 r., III SA 649/97, publ. Lex 37122 i z 20 września 1996 r., III SA 688/96, publ. baza internetowa CBOSA czy "Opinia w sprawie interpretacji art. 203 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli" – prof. dr hab. Piotr Winczorek, publ. numer specjalny Kontrola Państwowa i cytowane tam poglądy autorów Komentarza do ustawy NIK, Wyd. Sejmowe 2000 – K. Pietrzykowski, S. Dmowski, S. Rudnicki). Reasumując w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę, PKP S.A. jest objęta działaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie poprzez charakter wykonywanych zadań, lecz z uwagi na występującą w tej Spółce strukturę właścicielską (art. 4 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 u.d.i.p.). PKP S.A. jest więc podmiotem mieszczącym się w podstawowym katalogu ujętym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a dotyczącym podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej. Po ustaleniu powyższego, Sąd przeszedł do oceny charakteru żądanych przez skarżącego informacji, mając na względzie zarówno treść art. 61 Konstytucji RP, jak i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Należało więc przeanalizować materię kluczową dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, tj. kwestię tego, czy zawieranie przez pytaną spółkę umów cywilno-prawnych stanowi akt dysponowania środkami publicznymi. Tą problematyką zajmował się już Naczelny Sąd Administracyjny, który m.in. w wyroku z dnia 24 czerwca 2015r. wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 1486/14 przesądził, iż: "Okoliczność, iż Skarb Państwa jest jedynym akcjonariuszem Spółki, nie oznacza, że majątek Spółki jest majątkiem publicznym. Spółka i jej akcjonariusze, w tym przypadku Skarb Państwa, występują w obrocie prawnym jako dwie różne kategorie podmiotów. PKP S.A. jest spółką, która w relacjach zewnętrznych występuje jako odrębny względem Skarbu Państwa podmiot gospodarczy. Pozycja prawna Spółki jest identyczna z pozycją osób fizycznych i innych osób prawnych prowadzących działalność gospodarczą. PKP S.A. jako spółka akcyjna jest odrębną od akcjonariusza - Skarbu Państwa - osobą prawną posiadającą własny majątek i organy zarządzające jej działalnością. Dlatego też majątek Spółki nie może być utożsamiany z majątkiem jej akcjonariusza - Skarbu Państwa. Majątek będący w posiadaniu Spółki jest bezsprzecznie własnością PKP S.A., tj. spółki prawa handlowego, nie jest on natomiast własnością akcjonariusza". NSA zaznaczył też, że powyższe nie wyklucza tego, że spółki Skarbu Państwa mogą być podmiotowo zobowiązane do udostępniania informacji publicznych, jeżeli zachodzi przypadek dysponowania majątkiem publicznym powierzonym jej w inny sposób niż powierzenie jej przez akcjonariusza będącego Skarbem Państwa środków na utworzenie kapitału zakładowego. Z przywołanym poglądem zaprezentowanym przez Sąd kasacyjny tutejszy Sąd zgadza się zaś w całości i traktuje jak własny. Stąd więc uznać należało, ze materia zawierania umów cywilno-prawnych przez pytaną spółkę prawa handlowego, nie stanowi czynności określanej mianem dysponowania środkami publicznymi. Tym samym nie posiada ona przymiotu informacji publicznej. W konsekwencji, spółka informując wnioskodawcę o powyższym uwolniła się w sposób skuteczny spod zarzuty bezczynności w sprawie. W świetle powyższego, w sytuacji gdy wniosek strony inicjujący niniejsze postępowanie nie dotyczył informacji publicznej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r. , poz.1369 ze zm.)