II SAB/Wa 21/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi W. S. na bezczynność Rady Gminy K. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Radę Gminy K. do rozpoznania wniosku W. S. z dnia [...] września 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Rady Gminy K. na rzecz W. S. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem e-mail z dnia [...] września 2017 r. W. S. zwrócił się do Rady Gminy K. o udostępnienie informacji publicznej poprzez poinformowanie: 1) czy, a jeżeli tak to kiedy, komu i za ile Gmina K. sprzedała którąś z dróg nabytych decyzją Wojewody [...] z dnia [...].04.1993r. [...] położoną w obrębie M. gm. K., 2) jeśli tak to w jakim trybie doszło do sprzedaży, czy był ogłaszany przetarg, 3) czy Rada Gminy K. wyraziła zgodę na sprzedaż, jeśli tak wniósł o przesłanie kopii stosownej uchwały w tej sprawie. Pismem z dnia 17 grudnia 2017 r. W. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Rady Gminy K. w przedmiocie rozpatrzenia wymienionego wyżej wniosku z dnia [...] września 2017 r. Skarżący powołując się na art. 13, 14, 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 61 Konstytucji RP wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania jego wniosku, stwierdzenie, że organ rażąco naruszył prawo i wymierzenie organowi grzywny w oparciu o art. 149 § 2 P.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu wskazał, że pomimo upływu trzech miesięcy organ nie odpowiedział na jego wniosek. Wskazał na nieuzasadnioną zwłokę w rozpatrzeniu wniosku. Podał, że ustawowy termin upłynął 8 października 2017 r. Pomimo upływu kolejnych 77 dni organ nie odpowiedział lekceważąc wniosek. Rada Gminy K. w odpowiedzi z dnia 2 stycznia 2018 r. na skargę W. S. wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej ewentualnie umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Wniosła o oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny i oddalenie wniosku o stwierdzenie rażącego naruszenia prawa. W uzasadnieniu organ wskazał, że ocena niniejszej sprawy wymaga sięgnięcia do zasad funkcjonalnej wykładni prawa do informacji publicznej czyli wskazania na cel ustanowienia tego prawa. Prawo do informacji nie było nigdy gwarantem ochrony jednostkowych interesów obywateli i innych podmiotów prawa, lecz zawsze wiązało się z interesem ogólnym - dobrem publicznym. Organ zwrócił uwagę na fakt ogromnej liczby spraw wszczynanych przez W. i J. S. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. Podał, że od początku 2017 r. do chwili obecnej wnioskodawcy (organ wskazał, że w istocie jest to jeden wnioskodawca) skierowali do tutejszego Urzędu (obu organów Gminy) ponad 800 wniosków w trybie dostępu do informacji publicznej, nie licząc pozostałej korespondencji, skarg, odwołań, zażaleń i korespondencji otrzymywanej od innych instytucji i organów w związku z "zawiadomieniami" kierowanymi przez w/w osoby, przy czym tego typu zachowania wnioskodawców mają miejsce od wielu lat. Okoliczność ta dowodzi niezrozumienia przez W. i J. S. istoty uprawnień stworzonych przez ustawę o dostępie do informacji publicznej, bądź świadczy o celowym nadużywaniu prawa w omawianym zakresie, by w efekcie utrudnić funkcjonowanie wybranym instytucjom, a w szczególności paraliżują te instytucje np. tak niewielkie jednostki administracyjne jak tutejszy Urząd Gminy zatrudniający niespełna 30 osób, które zamiast wykonywania powierzonych im obowiązków służbowych, są zmuszone poświęcać czas na rozpatrywanie często niedorzecznych wniosków obu skarżących. Organ wskazał, że konstytucyjne prawo do informacji publicznej zostało ukształtowane jako "prawo" właśnie, a nie jako "wolność", czego praktyczną konsekwencją jest m.in. dopuszczalność ścisłej wykładni przepisów odnoszących się do jego realizacji, mniej restryktywnej wobec ograniczeń, niż gdybyśmy mieli do czynienia z obywatelską wolnością (zob. W. Sokolewicz [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, tom IV, Warszawa 2005, art. 61, s. 5). Z tych względów z poglądem wyrażonym w skardze, że każda informacja związana z działaniem podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 jest informacją publiczną nie można się zgodzić. Potwierdza to już utarta linia orzecznicza sądów administracyjnych, zgodnie z którą prawo dostępu do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i podlega ustawowym ograniczeniom. Powszechnie jest też wyrażany pogląd, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji (por. Postanowienie WSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 2010r. II SAB/Wa 91/10). W piśmie procesowym z dnia 14 września 2018 r. skarżący wskazał, że modyfikuje żądanie skargi wnosząc o przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Podniósł, że organ zlekceważył wniosek z dnia [...] września 2017 r. i dotychczas nie został on rozpoznany. Wskazał, że tego rodzaju działanie nie może być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga na bezczynność Rady Gminy K. w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] września 2017 r. jest dopuszczalna. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym skarga na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (v. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt l OSK 601/05 LEX nr 236545, postanowienie NSA z dnia 3 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1382/07, orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę pogląd ten pozostaje aktualny w obecnym stanie prawnym. Skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publ. LEX nr 148427 i nr 148280). Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie wydania stosownego aktu lub podjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Wnioskodawca ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez niego informacje są informacjami publicznymi i powinny być udostępnione w trybie u.d.i.p. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764), zwana dalej u.d.i.p., służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p). Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Stosownie do art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Rada Gminy K. jest zatem podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił natomiast w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.), majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Żądane we wniosku z dnia [...] września 2017 r. informacje stanowią informacje o sprawie publicznej. Rada Gminy posiada uprawnienia w zakresie gospodarki nieruchomościami na podstawie ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący wystąpił o informacje o danych publicznych (treść i postać dokumentów – art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.). W sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, tak jak w niniejszej sprawie, organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. W przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, jak wskazane wyżej, strona może zwalczać stan bezczynności w drodze skargi na bezczynność organu w trybie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie wnioskowym na podstawie przepisów u.d.i.p. Rozpatrując skargę na bezczynność Rady Gminy K. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] września 2017 r. Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna. Organ nie udostępnił bowiem żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, jak też nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanej informacji, zatem pozostawał w bezczynności. Termin 14 dni od dnia wniesienia wniosku upłynął w dniu 9 października 2017 r. (wniosek wpłynął do organu w niedzielę, zatem przyjąć należało, że organ miał o nim wiedzę dopiero w poniedziałek 25 września 2017 r.). Wobec tego, że wniosek nie został rozpatrzony w ustawowym terminie, jak też nie został rozpatrzony do dnia orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie (brak jakiejkolwiek informacji w tym zakresie od organu), Sąd zobowiązał Radę Gminy K. do rozpatrzenia tego wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd stwierdził, że bezczynności Rady Gminy K. nie można w niniejszej sprawie przypisać charakteru rażącego naruszenia prawa. Z odpowiedzi na skargę wynika, że Rada Gminy K. błędnie wywodzi z charakteru prawa dostępu do informacji publicznej możliwość nie udzielenia odpowiedzi na wniosek wówczas, gdy w ocenie organu wnioskodawca "nadużywa" tego prawa. Sąd wziął pod uwagę, że takie stanowisko organu ma swoje podłoże w znacznej liczbie wniosków kierowanych przez wnioskodawcę do organu w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej i trudnościach organu w realizacji tych wniosków. Uwzględniając te obiektywne okoliczności przytoczone przez organ i dokonaną przez niego interpretację u.d.i.p. Sąd stwierdził, że nie można w tej sprawie mówić o celowym pozbawieniu wnioskodawcy dostępu do informacji publicznej. Organ wprost wskazał w odpowiedzi na skargę, że w związku z ilością wniosków składanych przez wnioskodawcę utrudnione jest funkcjonowanie organu. Oczywiście powyższe nie zwalnia Rady Gminy K. od rozpatrzenia wniosku z dnia [...] września 2017 r., ale nie stanowi w tej sprawie podstawy stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Z tych względów Sąd nie znalazł także podstaw do wymierzenia organowi grzywny, jak również przyznania od organu sumy pieniężnej. Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 156 § 6. Grzywna jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach, wskazujących, że bez tej dodatkowej sankcji (dolegliwości finansowej) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ocenie Sądu w sprawie niniejszej, biorąc pod uwagę argumentację organu zawartą w odpowiedzi na skargę, brak jest podstaw do przyjęcia, że organ nie podejmie wymaganych prawem czynności w przedmiocie wniosku z dnia [...] października 2017 r. Powołany wyżej przepis nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej. Kwota ta ma znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, że jej przyznanie ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła na skutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie przez ustawodawcę w powołanym przepisie zwrotu "sąd (...) może" oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie m.in. przyznania od organu sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. W ocenie Sądu brak było w sprawie niniejszej przesłanek do przyznania od organu sumy pieniężnej. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a., orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. W punkcie 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1a powołanej ustawy. W punkcie 3 wyroku Sąd orzekł, na podstawie art. 151 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sądowego, jak w punkcie 4 wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony przez skarżącego wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł.