II SAB/Wa 210/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Andrzej Góraj Sędzia WSA – Adam Lipiński Sędzia WSA – Andrzej Kołodziej (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 maja 2016 r. sprawy ze skargi A. P. na bezczynność Straży Miejskiej w [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. zobowiązuje Straż Miejską w [...] do rozpatrzenia wniosku A. P. z dnia 22 lutego 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pkt 1, 3, 4 i 5 w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałym zakresie skargę oddala; 4. zasądza od Straży Miejskiej w [...] na rzecz skarżącego A. P. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2016 r. A. P. zwrócił się do Straży Miejskiej w [...], na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępnie do informacji publicznej, o udostępnienie informacji w następującym zakresie: 1) kopii świadectw przeszkolenia funkcjonariuszy Straży Miejskiej w [...] do obsługi fotoradaru; 2) kopii upoważnień do prowadzenia pomiaru prędkości ważnych w dniu prowadzenia kontroli (tj. [...] października 2014 r.); 3) kopii danych o przetargu lub zamówień publicznych na opracowanie formularza alternatywnego wysyłanego do wypełnienia oraz danych jednostki opracowującej; 4) kopii zatwierdzonej przez Starostę [...] organizacji ruchu na odcinkach, na jakich mogły być ustawiane fotoradary; 5) kopii zatwierdzonego przez Komendę Policji planu używania przewożonego miernika prędkości w miesiącu październik 2014 r.; 6) informacji, jaki przychód miała Straż Miejska w [...] w 2014 r. z tytułu mandatów i zasądzonych grzywien z fotoradarów w stosunku do wszystkich zasądzonych mandatów i grzywien przez Straż Miejską w [...] w 2014 r. W odpowiedzi na powyższy wniosek zastępca Komendanta Straży Miejskiej w [...] w piśmie z dnia 8 marca 2016 r. poinformował wnioskodawcę, że strażnicy miejscy zatrudnieni są na podstawie umowy o pracę i obowiązkiem pracodawcy jest prowadzenie dokumentacji w sprawach związanych ze stosunkiem pracy oraz akt osobowych pracowników. Zalicza się do nich świadectwa, dyplomy, oraz poświadczenia nabytych umiejętności zawodowych, wydane przez odpowiednie instytucje zawierające dane identyfikujące pracowników. Pracodawca może udostępnić dane pracownicze w trybie przepisów ustawy o ochronie danych osobowych, jednakże jest równocześnie zobowiązany dołożyć należytej staranności w zakresie ochrony interesu pracowników. Zgodnie zaś z art. 23 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, pracodawca nie może udostępnić danych osobowych pracownika osobom trzecim bez jego zgody. Natomiast ust. 2 przewiduje, ze pracownik może wyrazić zgodę na przetwarzanie danych w przyszłości, o ile nie zmieni się cel przetwarzania danych, co nie miało miejsca w sprawie. Ponadto podał, że upoważnienie do kontroli ruchu drogowego odbywa się na podstawie legitymacji nadanej strażnikom ustawa o strażach gminnych. Informację na temat organizacji przetargu, jego kryteriach oraz procedurze, dostępne są pod adresem internetowym [...]. Zatwierdzoną organizację ruchu wraz z umiejscowionymi na niej znakami D-51 wnioskodawca może otrzymać zwracając się pismem do właściwego referatu UM [...] (Referat DiKM) przy ul. [...]. Zastępca Komendanta SM w [...] przekazał też harmonogram pracy fotoradaru za miesiąc październik 2014 r. oraz poinformował, że przychód Straży Miejskiej w [...] z tytułu mandatów i zasądzonych grzywien z fotoradaru i innych wykroczeń w 2014 r. był zerowy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Straży Miejskiej w [...] A. P. zarzucił jej naruszenie art. 13 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem. Wniósł w związku z tym o zobowiązanie Straży Miejskiej w [...] do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe powadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 Ppsa w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 Ppsa oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podał, że w piśmie z dnia 8 marca 2016 r. Straż Miejska w [...] odmówiła udzielenia odpowiedzi na niektóre z punktów błędnie informując, że dane te nie stanowią informacji publicznej, na inne zaś udzieliła odpowiedzi wymijającej. Tym samym organ nie udostępnił żądanej informacji, ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czym naruszył 14 dniowy termin zapisany w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępnie do informacji publicznej. Skarżący powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne podniósł ponadto, że dopuszczalne jest objęcie jedną skargą zarówno bezczynności jak i przewlekłego prowadzenia postępowania, co inicjuje jedną sprawę administracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub podjęcia czynności. W odpowiedzi na skargę Straż Miejska w [...] wniosła o jej oddalenie i wskazała, że kopie świadectw przeszkolenia funkcjonariuszy do obsługi radaru, są włączone do ich akt osobowych. Oprócz imienia i nazwiska zawierają numer PESEL. Dane pracownicze podlegają ochronie przewidzianej w art. 22 ¹ Kodeksu pracy, który odsyła w zakresie nieuregulowanym do ustawy o ochronie danych osobowych, a kwestie udostępniania danych reguluje jej art. 23 ust. 1. Udzielenie tych danych jest niemożliwie także z uwagi na treść art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej . Ponadto organ podał, iż informacji żądanych w pkt 2, 3 i 4 nie posiada, natomiast w odniesieniu do żądań pkt 5 i 6, udzielił wnioskowanej informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: O bezczynności organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej możemy mówić wyłącznie wtedy, gdy wniosek o udostępnienie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udostępnienie. Oznacza to, ze spełniony jest tak przedmiotowy, jak i podmiotowy zakres ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 782 ze zm.), dalej "udip." Zgodnie z przepisem art. 1 ust. 1 udip, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Wobec tak bardzo ogólnej i nieprecyzyjnej definicji pojęcia "informacji publicznej", ustawodawca w przepisie art. 6 ust. 1 udip dokonał przykładowego wyliczenia informacji posiadających walor informacji publicznej. W świetle powyższego w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że informacją publiczną w rozumieniu udip jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. wyrok NSA z 25 marca 2003 r., II SA 4059/02, Lex nr 78063). Informacja taka musi dotyczyć sfery istniejących już faktów, a nie niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli tylko dotyczy "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 udip. Za informacje publiczną uznaje się zatem m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nim zarówno dokumenty bezpośrednio przez podmioty te wytworzone, jak i te których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, gdy nie pochodzą wprost od nich. Natomiast podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej zostały określone w art. 4 ust. 1 udip. Są to władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Zalicza się do nich m.in. podmioty reprezentujące jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (art. 4 ust. 1 pkt 4 udip.). Taką jednostką organizacyjną gminy jest w myśl art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1383 z e zm.), straż gminna. Straż Miejska w [...] jest zatem podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie w grę wchodzi również zakres przedmiotowy ustawy. Żądania określone w pkt 1 i 2 dotyczą bowiem dokumentów związanych z wykonywaniem zadań przez funkcjonariuszy straży gminnej. Stosownie zaś do treści art. 23 ustawy o strażach gminnych, w związku z wykonywaniem czynności służbowych strażnik korzysta z ochrony prawnej przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych. W doktrynie wyrażony jest pogląd, który Sąd podziela, że w informacjach o organach oraz osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach powinny znaleźć się informacje na temat tych wszystkich pracowników, którzy biorą udział we wszelkiego rodzaju procedurach decyzyjnych, oraz na temat zasad i warunków wykonywania przez nich swoich kompetencji i obowiązków. Obowiązek udzielenia informacji obejmuje więc dane imienne, stanowisko, zakres kompetencji, podległość służbową, sposób, a nawet moment nawiązania stosunku służbowego. Wyłączeniu podlegają tylko te osoby, które wykonują czynności o charakterze usługowym (M. Bernaczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn Informacji Publicznej. Informatyzacja administracji, Wrocław 2005, s. 177). Bez wątpienia wynikające z art. 12 ust. 1 pkt 4 ustawy o strażach gminnych prawo strażnika do nakładania grzywien w postępowaniu mandatowym za wykroczenia określone w trybie przewidzianym przepisami o postępowaniu w sprawach o wykroczenia, świadczą o jego uprawnieniach decyzyjnych. Także żądania zawarte w pkt 3-5 wniosku skarżącego, zdaniem Sądu, dotyczą informacji publicznej. Chodzi tu bowiem o dokumenty, których organ używa przy realizacji zadań ustawowych. Wreszcie żądanie sformułowane w pkt 6 wniosku odnosi się do informacji publicznej, albowiem jest nią bez wątpienia informacja o przychodach budżetu gminy, stanowiąca element informacji na temat majątku publicznego (art. 6 ust. 1 pkt 5 udip.). Z bezczynnością w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 udip podmiot zobowiązany nie udzieli żadnej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udzieli informacji w terminie dwóch miesięcy, bądź też nie wyda na podstawie art. 16 lub 17 udip, decyzji o odmowie informacji publicznej. W niniejszej sprawie w odniesieniu do pkt 1 wniosku, skoro organ w odpowiedzi wniosek, a szerzej w odpowiedzi na skargę, powołał się na ograniczenia w udzieleniu informacji na podstawie art. 5 ust. 2 udip, winien w tym zakresie wydać decyzję odmowną, czego nie uczynił, a zatem pozostaje w bezczynności. Organ pozostaje w bezczynności także w zakresie pkt 3 - 5 wniosku, gdyż odesłał do strony internetowej, a jedynie opublikowanie informacji w biuletynie informacji publicznej wyłącza tryb wnioskowy. Natomiast odesłania do właściwej komórki Urzędu Miasta [...], bez wskazania, że żądanej informacji adresat nie posiada, nie oznacza, że organ nie pozostaje w zwłoce. Z kolei przekazanie "harmonogramu pracy" fotoradaru w miesiącu październiku 2014 r. (pkt 5), jednakże niezatwierdzonego przez właściwego Komendanta Policji, nie jest udzieleniem informacji zgodnie z wnioskiem. Natomiast organ udzielił informacji w zakresie pkt 2 i 6 wniosku, stąd nie można mu zarzucić bezczynności. W ocenie Sądu stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Należy bowiem mieć na uwadze okoliczność, że organ nie milczał wobec wniosku skarżącego, zareagował na niego w terminie 14 dni, a bezczynność wynika w istocie z błędnej wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Kwalifikacja postaci bezczynności w postaci rażącej winna być stwierdzona w sytuacjach wyjątkowych, kiedy opieszałość adresata wniosku nie może być tolerowana. "Rażący" wedle Małego Słownika Języka Polskiego pod red. S. Skorupki, H. Auderskiej, Z. Łempickiej (PWN, Warszawa 1989, s. 687), to rzucający się w oczy, bardzo duży, oczywisty. W tej sytuacji brak jest też podstaw do ukarania organu grzywną, która ma charakter dyscyplinujący, restrykcyjny oraz prewencyjny. Wskazana wyżej odpowiedź na wniosek w ustawowym terminie, brak złej woli organu oraz brak reakcji skarżącego na udzieloną odpowiedź, można uznać za okoliczności "usprawiedliwiające". Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w pkt 1 i 2 wyroku. O oddaleniu skargi w pozostałym zakresie orzeczono na podstawie art. 151 powołanej ustawy, a o kosztach w oparciu o jej art. 200 w związku z art. 205 § 1.