II SAB/Wa 210/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Andrzej Góraj, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi A. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. 1. stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2017 r.; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie. Pismem z dnia [...] marca 2019 r. A. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania w sprawie wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. o zastosowanie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 708 ze zm.) i wyłączenie stosowania art. 15c oraz art. 22a ustawy w stosunku do wnioskodawcy. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a. i art. 35 § 3 k.p.a. przez rażące przekraczanie terminów załatwienia sprawy. Wskazał na przewlekłe prowadzenie postępowania i bezczynność organu. Skarżący wniósł o zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania jak najszybciej decyzji, wymierzenie Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywny w maksymalnej wysokości, o której mowa w art. 154 § 6 P.p.s.a., przyznanie od Ministra na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że postępowanie w jego sprawie winno być zakończone w dniu [...] sierpnia 2017 r., a najpóźniej w dniu [...] września 2017r., tj. w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. Podniósł, że Minister dokonał wprawdzie mało znaczących czynności, polegających głównie na wymianie korespondencji. Działania te w ocenie skarżącego, szczególnie z perspektywy czasu, można nazwać pozornymi, które nie zmierzały do załatwienia jego wniosku. Polegały one głównie na: poinformowaniu mnie pismem z dnia [...] lipca 2017 r. o tym jakie czynności wyjaśniające zostaną podjęte w celu wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy. Do czynności tych zaliczono: wystąpienie do ZER MSWiA, nadto, ustalenie czy wnioskodawca podlega regulacjom ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej- Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ww. ustawy, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12.09.1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Rozpatrzenie sprawy miało nastąpić z dniem [...] stycznia 2018 r. Skarżący podał, że w dniu [...] lipca 2017 r. wysłano pismo do Dyrektora ZER MSWiA, o którym mowa powyżej, skierowano pismo do Komendanta Głównego Policji o opinię. W dniu [...]. listopada 2017 r. wystąpiono o przekazanie informacji na temat mojej służby do dnia 31.07.1990r. i od dnia 12.09.1989 r. Pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. poinformowano wnioskodawcę, że postępowanie wyjaśniające - rozpatrzenie wniosku w ocenie organu powinno nastąpić z dniem [...] maja 2018 r. • Wskazał, że pismem z dnia [...] maja 2018 r. poinformowano go, że rozpatrzenie mojego wniosku będzie możliwe do dnia [...] listopada 2018 r. W piśmie tym poinformowano, że może zapoznać się z zebranym materiałem dowodowym po uprzednim kontakcie telefonicznym z pracownikiem Wydziału do Spraw Funkcjonariuszy Służb Mundurowych Biura Kadr i Szkolenia i Organizacji MSWiA. W terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego pisma. Skarżący podał, że zapoznał się z całością zebranych materiałów w sprawie mojego wniosku. Wskazał, że w listopadzie 2018 r. otrzymał pismo z dnia [...] listopada 2018 r. w którym Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji poinformował, że rozpatrzenie wniosku powinno nastąpić z dniem [...] maja 2019 r. Podał, że w związku z bezskutecznym upływem ww. terminów do wydania decyzji, w dniu [...] listopada 2018 r. wniósł do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji ponaglenie. Skarżący wskazał, że do dnia wniesienia skargi do Sądu nie otrzymał decyzji administracyjnej. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi z dnia [...] marca 2019 r. na skargę wniósł o jej oddalenie, ewentualnie odrzucenie. Wskazał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał decyzję z dnia [...] marca 2019 r. Nr [...]. Wskazał nadto, że Minister właściwy do spraw wewnętrznych, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15 c, art. 22 a i art. 24 a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r, o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) (Dz. U. z 2018 r. poz. 132 ze zm.) musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających. W pierwszej kolejności na organie ciąży obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno- Rentowego MSWiA z zapytaniem czy skarżący pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Następnie ustalenia będzie wymagało, czy skarżący podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom ww. ustawy (art. 15 c, pod art. 22 a, art. 24 a). W przypadku potwierdzenia powyższego konieczne jest wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13 b ww. ustawy, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto niezbędne będzie wystąpienie do formacji, w których skarżący pełnił służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącego pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Organ wskazał, że wydłużenie terminu załatwienia przedmiotowej sprawy jest uzasadnione, a organ potrzebuje - realnego w okolicznościach sprawy - czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Właściwy czas na wydanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny ze względu na materię, którą obejmuje ustawa, a mianowicie dotyczącą wysokości zaopatrzenia emerytalnego/rentowego/ rentowego rodzinnego funkcjonariuszy i ich rodzin. Konstrukcja przepisów ustawy uniemożliwia zastosowanie art. 8a bez wcześniejszego ustalenia, czy skarżący w ogóle podlega reżimowi art. 15 c, 22 czy art. 24 a ww. ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Wskazano, że do organu wpłynęła znaczna ilość spraw (na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę około 4 700 spraw) wniesionych na podstawie art. 8 a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). W odpowiedzi na żądanie skarżącego w sprawie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa organ wskazał, że w sprawie nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a obiektywnie weryfikowalnymi czynnikami, które wpływają na terminy rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji. Organ, powołując się na poglądy prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zakwestionował żądanie orzeczenia w tej sprawie grzywny oraz żądanie przyznania sumy pieniężnej. Akta postępowania nadesłane przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zawierają odpis decyzji organu z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] wydanej po rozpatrzeniu wniosku A. P. z dnia [...] lipca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest dopuszczalna. Skarżący przed jej wniesieniem wystąpił do organu z ponagleniem. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Zgodnie z art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), zwanej dalej k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania obejmuje takie działanie organu, które nacechowane jest opieszałością i nieskutecznością. Ma ono miejsce w sytuacji, gdy formalnie organowi nie można postawić zarzutu niepodejmowania czynności w sprawie, jednakże nieefektywne wykonywanie tych czynności prowadzi w konsekwencji do braku możliwości realizacji przez stronę jej praw. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, tak jak skarga na bezczynność organu, ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola Sądu zmierza zatem do ustalenia, czy istotnie organ administracji publicznej postępowanie w sprawie prowadzi przewlekle i bezpodstawnie nie kończy go wydaniem rozstrzygnięcia. W doktrynie przyjmuje się, że o przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić, gdy organ administracji w jego toku podejmuje czynności zbędne lub też powstrzymuje się od podjęcia czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia (J.P.Tarno "Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania, Casus 2013 r., str. 11). W sprawie niniejszej, nie ulega wątpliwości, że termin określony w przepisie art. 35 k.p.a., a także kolejny termin wyznaczony przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, tj. do dnia [...] stycznia 2018 r., do dnia [...] maja 2018 r. i do dnia [...] listopada 2018 r. nie został dotrzymany. Jest bezsporne, że postępowanie z wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. o zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) i wyłączenie stosowania art. 15c ustawy w stosunku do wnioskodawcy, nie zostało przez organ zakończone w tym czasie w wymaganej przez przepisy prawa formie. W ocenie Sądu postępowanie to prowadzone było przez organ przewlekle. Ustawodawca wymaga, aby załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego nastąpiło nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Organ sprawy nie załatwił w tym terminie. Z akt sprawy wynika, że pismo do IPN oraz do KGP o udzielenie informacji niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy Minister wystosował dopiero po 4 miesiącach od wpływu wniosku (tj. [...] listopada 2017 r.), gdy postępowanie formalnie winno się już zakończyć. Nadto, zauważyć należy, że pisma do tych podmiotów o przedstawienie niezbędnych do rozpatrzenia sprawy informacji, Minister wystosował dopiero po ponad 3 miesiącach od czasu uzyskania informacji od Dyrektora ZER MSWiA). Z akt sprawy wynika, że o zgromadzeniu materiału dowodowego organ poinformował wnioskodawcę pismem z dnia [...] maja 2018 r., przy czym zauważyć należy, że odpowiedź z IPN nadesłana została już w grudniu 2017 r., a informacje od KGP wpłynęły przy piśmie z [...] marca 2018 r. Już wówczas zatem organ dysponował materiałem dowodowym i można było podjąć właściwe czynności zmierzające do zakończenia postępowania. Organ jednakże zawiadamiając stronę dopiero pismem z [...] maja 2018 r. o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim, ponownie przedłużył termin zakończenia postępowania wskazując datę [...] listopada 2018 r., który to termin, tak jak i poprzednie wyznaczane przez organ terminy nie został dotrzymany. Decyzja rozstrzygająca sprawę z wniosku skarżącego wydana została dopiero w dniu [...] marca 2019 r., a zatem po ponad 19 miesiącach od wpływu wniosku strony, po ponad roku od zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy, po prawie 8 miesiącach od zapoznania się przez stronę z materiałem dowodowym. Biorąc pod uwagę wszystkie przedstawione wyżej okoliczności, Sąd stwierdził, że organ prowadził postępowanie z wniosku A. P. z dnia [...] lipca 2017 r. w sposób przewlekły i niezasadnie nie kończył go wydaniem decyzji, mimo braku przeszkód prawnych i faktycznych. Obowiązek wszechstronnej i wnikliwej analizy materiału dowodowego stanowi podstawową czynność organu przy rozpatrywaniu sprawy i nie uzasadnia wydłużania terminu zakończenia postępowania o kolejne miesiące. Także ilość wniosków, która wpłynęła do organu nie usprawiedliwia tak niepodejmowania czynności we właściwych terminach (pisma do KGP i do IPN), jak i samego rozstrzygnięcia sprawy wówczas, gdy było to już możliwe. Ustalenia Sądu, co do przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania nie zmienia – w okolicznościach niniejszej sprawy – spełnienie obowiązku zawiadamiania strony o przyczynie zwłoki i wyznaczanie nowego terminu załatwienia sprawy. Wobec wydania przez organ decyzji administracyjnej po wniesieniu skargi na przewlekłe prowadzenie przez Ministra postępowania, Sąd nie ma podstaw do zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku, o co wnosił skarżący. Z tego względu Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z wniosku A. P. z dnia [...] lipca 2017 r., które to przewlekłe prowadzenie postępowania miało charakter rażącego naruszenia prawa. Procedura rozpoczęcia gromadzenia materiału dowodowego od innych organów w tym w szczególności do IPN i KGP nastąpiła późno i to w w sytuacji, gdy już od ponad 3 miesięcy organ posiadał informację z ZER MSWiA, zaś decyzja wydana została dopiero po ponad roku od zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy, w sytuacji braku przeszkód do niezwłocznego rozpatrzenia sprawy. W sprawie tej organ naruszył w sposób rażący przepis art. 35 § 1 i 3, jak również przepis art. 8 k.p.a. i art. 12 § 1 k.p.a. Obowiązek działania w sprawie wnikliwie i szybko (art. 12 k.p.a.) oznacza konieczność poszanowania praw strony do rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki, czego w tej sprawie organ nie dopełnił. Z akt sprawy nie wynika, aby opieszałość w gromadzeniu materiału dowodowego i samym podjęciu rozstrzygnięcia była usprawiedliwiona. Odnosząc się do wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny i przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej wskazania wymaga, że zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 156 § 6. Powołany wyżej przepis nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, który podziela także Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, że instytucja sumy pieniężnej, podobnie jak i grzywna, pełni funkcję represyjną oraz prewencyjną – mającą na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Podobnie jak w przypadku grzywny, jej celem jest zdyscyplinowanie organu do załatwienia sprawy. Jest to zatem dodatkowa gwarancja terminowego załatwienia sprawy, a jednocześnie dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów skarżącego. Suma pieniężna pełni również funkcję kompensacyjną, jako że jest zadośćuczynieniem dla skarżącego za oczekiwanie na zakończenie jego sprawy i ta jej funkcja ma szczególne znaczenie (v. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 2229/17, wyrok NSA z dnia 27 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 1189/17, wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1506/16, wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 3800/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). Użycie przez ustawodawcę w powołanym wyżej przepisie zwrotu "sąd (...) może" oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie grzywny lub przyznania od organu sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Zaznaczyć przy tym należy że ustawodawca nie powiązał stwierdzenia rażącego naruszenia prawa z obowiązkiem przyznania od organu sumy pieniężnej. W stanie faktycznym tej sprawy Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny jak też przyznanie od organu sumy pieniężnej. Organ ostatecznie, po 7 dniach od wniesienia skargi, podjął w niniejszej sprawie właściwe działanie i rozstrzygnął sprawę z wniosku skarżącego, tj. wydał decyzję. W świetle powyższego, w stanie faktycznym tej sprawy, w ocenie Sądu nie jest konieczne dyscyplinowanie organu poprzez wymierzenie grzywny lub przyznanie sumy pieniężnej. Skarga odniosła zamierzony zasadniczy cel. Z tych powodów Sąd nie uwzględnił żądania skargi w zakresie wymierzenia grzywny i przyznania sumy pieniężnej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. W punkcie 3 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 151 powołanej ustawy. Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania, albowiem skarżący kosztów nie wykazał. W sprawie niniejszej skarżący na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit. d powołanej ustawy, nie miał obowiązku uiszczenia kosztów sądowych.