II SAB/Wa 212/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 października 2024 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Prokuratora Regionalnego w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prokuratora Regionalnego w [...] do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia Prokuratorów "[...]" z siedzibą w [...] z dnia [...] lutego 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prokuratora Regionalnego w [...] na rzecz Stowarzyszenia Prokuratorów "[...]" z siedzibą w [...] kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Stowarzyszenie Prokuratorów [...] wnioskiem z [...] lutego 2021r. zwróciło się do Prokuratora Regionalnego w [...] (dalej zwanego także "organem") o udostępnienie informacji publicznej w postaci listy wszystkich prokuratorów (imię i nazwisko) z obszaru właściwości Prokuratury Regionalnej w [...], którym w okresie od [...] stycznia 2020 r. do [...] grudnia 2020 r. przyznana została przez Prokuratora Generalnego lub Prokuratora Krajowego nagroda finansowa, o której mowa w art. 133 § 1 i 2 ustawy z 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze i w zarządzeniu nr 24/16 w sprawie ustalania rodzajów wyróżnień i nagród dla prokuratorów oraz trybu ich przyznawania z 26 kwietnia 2016 r. - wraz z wysokością tej nagrody oraz wskazaniem funkcji, jeśli nagrodzony prokurator pełni lub pełnił funkcję w ww. okresie. Odpowiadając na wniosek, pismem z [...] marca 2021 r. pytany organ poinformował Stowarzyszenie, że nagrody we wskazanym we wniosku okresie otrzymało łącznie [...] prokuratorów zatrudnionych w Prokuraturze Regionalnej w [...] i podległych jednostkach, w łącznej kwocie 140.000 zł brutto. W pozostałym zakresie w ocenie organu wniosek nie podlega rozpoznaniu na zasadach i w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Żądanie udzielenia informacji o danych personalnych prokuratorów, którym zostały przyznane nagrody finansowe nie jest podyktowane troską o dobro publiczne i nie służy zapewnieniu społecznej kontroli nad wydatkowaniem środków publicznych przez podmioty władzy publicznej. Uzyskane informacje służą wyłącznie partykularnym celom Stowarzyszenia i są wykorzystywane celem szykanowania prokuratorów oraz prowadzonej polemiki z przyjętym modelem organizacji i funkcjonowania prokuratury. W takim stanie rzeczy Stowarzyszenie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prokuratora Krajowego w [...] w sprawie rozpoznania wniosku z [...] lutego 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o wezwanie Stowarzyszenia do uzupełnienia braku formalnego skargi, przez jej podpisanie w imieniu Stowarzyszenia w sposób czyniący zadość reprezentowania go na zewnątrz, odrzucenie skargi w przypadku nieuzupełnienia braków formalnych tego pisma, a w przypadku uzupełnienia braku skargi – o oddalenie skargi w całości. Wyrokiem z dnia 29 września 2021r. wydanym w sprawie o sygn.akt II SAB/Wa 324/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że żądane informacje stanowią informację publiczną, o której mowa w ustawie z 6 stycznia 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.). Dotyczą one realizacji zadań służbowych przez prokuratorów pełniących określone funkcje oraz zatrudnionych na określonych stanowiskach w strukturze Prokuratury Regionalnej w [...], a także w jej jednostkach organizacyjnych oraz przyznawania im nagród finansowych. Jednocześnie Sąd zauważył, że prokurator jako osoba publiczna nie korzysta z ochrony danych osobowych (imienia i nazwiska), o czym przesądza art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W odpowiedzi na wniosek organ nie udzielił żądanej informacji w sposób konkretny i wyczerpujący, żadne z informacji żądanych przez Stowarzyszenie nie zostały przekazane. Przedstawienie informacji zupełnie innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też informacji wymijającej czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu I instancji organ pozostawał w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku Stowarzyszenia z [...] lutego 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł organ. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2024r. wydanym w sprawie o sygn.. akt III OSK 463/22 uchylił zaskarżony wyrok. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd kasacyjny wskazał, że pomimo tego, iż organ wniósł o wezwanie Stowarzyszenia na podstawie art. 49 § 2 p.p.s.a. do uzupełnienia braku formalnego skargi i jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w przypadku jego nieuzupełnienia, Sąd Administracyjny nie odniósł się do owej kwestii. Powyższy brak ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a jego wnikliwa ocena warunkuje prawidłowość wydanego w sprawie wyroku. Jeżeli bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny przeanalizowałby tę kwestię, skarga mogłaby podlegać odrzuceniu. Zatem treść rozstrzygnięcia Sądu mogła być wówczas korzystna dla organu. Ponadto NSA wskazał, że Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się do bardzo obszernej argumentacji organu związanej z zarzucanym Stowarzyszeniu nadużyciem prawa do informacji publicznej, skutkującym w ocenie organu brakiem posiadania przez żądane informacje przymiotu informacji publicznej. To natomiast stanowiło podstawę nieuwzględnienia wniosku Stowarzyszenia z [...] kwietnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając niniejszą sprawę zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana pod tym kątem zasługiwała co do zasady na uwzględnienie. Na obecnym etapie postępowania, jego istota sprowadzała się do wykonania zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku uchylającym poprzednie rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zgodnie bowiem z regulacją zawartą w przepisie art.190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana , związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W świetle powyższego, odnosząc się do pierwszej z wyartykułowanych przez Sąd kasacyjny kwestii a dotyczącej skuteczności wywiedzenia badanej skargi na bezczynność pytanego organu uznać należało, iż przedmiotowa skarga zainicjowała przedmiotowe postępowanie sądowe. Została bowiem podpisana w sposób zgodny z uregulowanym w paragrafie 30 ust.1 Statutu Stowarzyszenia sposobem reprezentacji (podpisał ją wiceprezes Stowarzyszenia wraz z jednym z członków zarządu, którzy w dniu wywiedzenia skargi piastowali przedmiotowe funkcje). Zajmując się omawianą problematyką należy mieć na względzie to, że wywiedzenie skargi na bezczynność pytanego organu, stanowi rodzaj oświadczenia woli złożonego w imieniu Stowarzyszenia, z którego wprost wynika sprzeciw wobec braku pozytywnego rozpoznania wniosku inicjującego postępowanie, jak też wola otrzymania odpowiedzi na pytania zadane we wniosku. Stąd przepisu par.30 ust.1 Statutu Stowarzyszenia nie należy odczytywać w tak kazuistyczny sposób jak czyni to organ gdyż zmierzałoby to de facto do osiągnięcia celu sprzecznego z prawem tj. do utrudnienia funkcjonowania podmiotu prawa publicznego. Wykładając powyższą normę statutu nie sposób abstrahować od tego, że prawie każda aktywność zarządu Stowarzyszenia, stanowi rodzaj oświadczenia woli składanego przez ów zarząd w ramach uprawnienia przewidzianego w par.28 pkt. 1 Statutu Stowarzyszenia, tj. w celu reprezentowania Stowarzyszenia na zewnątrz. Odnosząc się do drugiej kwestii, której zbadanie zlecił Sąd kasacyjny tj. do materii zarzucanego przez pytany podmiot nadużycia prawa przez Stowarzyszenie, w pierwszej kolejności należało wyjaśnić, iż nadużywanie publicznego prawa podmiotowego ma miejsce wówczas, gdy podejmuje się próbę korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych organów (vide: J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej [w:] J. Góral, R. Hauser i J. Trzciński, Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Naczelny Sąd Administracyjny, W-wa, 2005 r., s. 146–147; wyrok NSA z 16 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1992/14; wyrok NSA z 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1601/15; wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2642/16). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 września 2023 r. sygn. akt III OSK 5540/21 wskazał, że w polskim porządku prawnym, w którym konstytucyjne prawo podmiotowe dostępu do informacji publicznej ma charakter publicznego prawa podmiotowego o treści pozytywnej, przyjmuje się, że u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej jako prawa politycznego leżą wartości leżące również u podstaw sprawowania władzy w ustroju państwa, wśród których istotną pozycję zajmuje jawność, a nadużyciem prawa dostępu do informacji publicznej jest przy powoływaniu się na jawność życia publicznego jego wykorzystywanie po to, aby podejmować działania niezgodne z prawem (nie na podstawie i w granicach prawa), godzące w sprawność i rzetelność funkcjonowania instytucji publicznych, a także ukierunkowane na nieposzanowanie przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka bądź pozyskiwanie, gromadzenie i udostępnianie innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Można więc przyjąć, iż w doktrynie prawniczej oraz w orzecznictwie konstrukcja nadużycia prawa do informacji publicznej pojawia się w kontekście następującej motywacji i celów realizowanych przez osoby składające wnioski: 1) wykorzystania prawa do informacji w celu zakłócenia funkcjonowania organów administracji (do swoistego pieniactwa z wykorzystaniem prawa do informacji); 2) wykorzystania dla celów gospodarczych, zawodowych lub na potrzeby prowadzenia indywidualnych sporów prawnych; 3) wykorzystania dla szykanowania osób piastujących funkcje publiczne, do pozyskiwania informacji o tych osobach nie w celu społecznej kontroli, lecz dla prowadzenia sporów osobistych, zaspokojenia prywatnych animozji (por. wyrok WSA w Krakowie z 28 stycznia 2020 r., sygn. akt II SAB/Kr 481/19). Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega zatem na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, kontroli przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione, czy też stworzenie formalnych mechanizmów umożliwiających destrukcję działalności organów władzy publicznej. W pierwszym przypadku informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków, np. w trybie k.p.c. (por. wyrok NSA z 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1601/15), w drugim przypadku dochodzi do naruszenia obowiązku wyrażonego w przepisie art. 82 Konstytucji przez brak troski o dobro wspólne. Wprawdzie w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie określono granic korzystania z prawa do informacji, a zatem brak jest jakichkolwiek ograniczeń zarówno co do liczby, jak i jakości żądanej informacji. Taki stan rzeczy powoduje jednak, że w praktyce bardzo często dochodzi do nadużywania prawa do informacji do realizacji celów, które nie wynikają z ustawy, ani tym bardziej z Konstytucji RP oraz celów, które są trudne do pogodzenia z założeniami całego systemu prawa, składającego się z leżących u jego fundamentów wartości i zasad aksjologicznych. W każdym indywidualnym przypadku zachowanie skarżącego wnoszącego o udzielenie informacji publicznej winno być zatem oceniane nie tylko w kontekście uprawnienia do uzyskania takiej informacji, ale w konkretnych sytuacjach należy również uwzględnić płynące wobec niego wartości, a przede wszystkim nadrzędne zasady. Zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu (pogląd NSA wyrażony w wyroku z 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 799/12; zob. także: Nadużywane prawa do informacji publicznej – Uwagi De Lege Lata i De Lege Ferenda, Agnieszka Piskorz – Ryń, Kontrola Państwowa nr 6/2008;). W tym miejscu zasadnym będzie odniesienie się również do problematyki sposobu zachowana pytanego organu, który zarzuca nadużywanie prawa podmiotowego stronie wnioskującej o udzielenie informacji publicznej. Ową materią, na przestrzeni ostatniego okresu czasu zajmowały się kilkukrotnie różne składy orzekające Naczelnego Sądu Administracyjnego dochodząc do wspólnej konkluzji, iż w sytuacji, jeśli organ stwierdzi, iż celem działania wnioskodawcy nie jest jakakolwiek dbałość o interes publiczny, lecz motywacje i cele sprzeczne z celem ustawy o dostępie do informacji publicznej, to mogą wyjątkowo zajść podstawy do stwierdzenia nadużycia prawa do informacji publicznej, o czym jednak organ obowiązany będzie orzec w drodze decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. bowiem skierowanie w takim przypadku zwykłego pisma do wnioskodawcy będzie niewystarczające (patrz m.in. wyrok NSA z 14.06.2024r. sygn.. akt III OSK 1210/23). Akceptując w/przywołane stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyartykułowane w uzasadnieniu wyroku z 14.06.2024r. (sygn. akt III OSK 1210/23) i traktując je jak własne tut. Sąd doszedł do wniosku, iż pytany organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia. Skoro bowiem nie udostępnił wnioskodawcy żądanych informacji powołując się na nadużywanie przez Stowarzyszenie omawianym wnioskiem prawa do informacji publicznej, to powinien wydać w trybie art.16 udip stosowną decyzję. Skoro tego nie uczynił, to popadł poprzez to w bezczynność. W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, uznając skargę za zasadną, orzekł jak w pkt.1 sentencji wyroku na podstawie art.149 par.1 pkt.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.). Tut. Sąd doszedł zaś do przekonania, iż stwierdzona bezczynność, nie jawiła się jako mająca cechy rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art.149 par.1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.). Organ reagował na wniosek strony bez zbędnej zwłoki. Przewlekłe procedowanie spowodowane było zaś wyłącznie niewłaściwą interpretacją przepisów prawa regulujących sposób załatwienia sprawy w przypadku podniesienia zarzutu nadużycia prawa przez wnioskodawcę. O kosztach postępowania rozstrzygnięto stosownie do dyspozycji przepisu art.200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.).