II SAB/Wa 217/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Olga Żurawska – Matusiak Sędzia WSA – Ewa Marcinkowska Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant – referent stażysta Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2012 r. sprawy ze skargi L. T. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] stycznia 2012 r. o udzielenie informacji publicznej zobowiązuje Wojewodę [...] do rozpatrzenia wniosku L. T. z dnia [...] stycznia 2012 r. w części wydania kserokopii zgłoszenia do Wojewody [...] przez GDDKiA budowy drogi serwisowej zlokalizowanej przy drodze krajowej nr [...] w miejscowości S., gm. S., pow. M. (odcinek drogi w miejscowości S. od kilometra [...] do kilometra [...]) za lata poprzedzające rok 2009 oraz kserokopii dokumentacji technicznej tej drogi, pism wydanych w tej sprawie przez Wojewodę [...] oraz wszelkich pism i dokumentacji złożonej przez GDDKiA dotyczących tej drogi, w terminie14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego, 1. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego L. T. kwotę 100,- (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący L. T. wnioskiem z dnia [...] stycznia 2012 r., doręczonym organowi w dniu [...] lutego 2012 r. i będącym sprecyzowaniem pisma z dnia [...] grudnia 2011 r., oraz po udzielonej mu odpowiedzi przez organ pismem z dnia [...] stycznia 2012 r., zwrócił się do Wojewody [...] o udzielenie informacji publicznej w postaci wydania mu "kserokopii kompletu dokumentacji (...) dotyczącej zgłoszenia do Wojewody [...] przez GDKiA budowy drogi serwisowej zlokalizowanej przy drodze krajowej nr [...] w miejscowości S., gm. S., powiat M. (odcinek drogi w miejscowości S. od kilometra [...] do kilometra [...] ), jak również dokumentacji technicznej tejże drogi serwisowej, pism wydanych w tej sprawie przez Wojewodę [...] oraz wszelkich pism i dokumentacji złożonej przez GDKiA, a dotyczącej przedmiotowej drogi serwisowej". Wojewoda [...] pismem z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] odpowiedział, że "od 2009 r. do tut. organu nie wpłynęło żadne zgłoszenie wniesione przez "GDKiA", ani też zgłoszenia budowy drogi serwisowej zlokalizowanej przy drodze krajowej nr [...] w miejscowości S., Gm. S., pow. M. (odcinka drogi w miejscowości S. od kilometra [...] do kilometra [...])". W dalszej części wskazano, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej przewiduje obowiązek wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej jedynie w przypadku, kiedy wniosek skierowany jest do właściwego organu, a nadto gdy dotyczy informacji publicznej. Ponadto aby dana informacja została uznana za informację publiczną, winno zostać spełnione kryterium przedmiotowe (art. 6 ustawy), jak i podmiotowe (art. 4 ustawy), a brak jednego z tych elementów powoduje, że dana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy oraz stwierdzono, że wniosek o udzielenie informacji nie obejmuje możliwości żądania dokumentu prywatnego, ani też nie ma zastosowania do osób będących stroną danego postępowania. W skardze z dnia [...] maja 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący L. T. zarzucił Wojewodzie [...] bezczynność w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] stycznia 2012 r., wnosząc o zobowiązanie organu do udzielenia powyższej informacji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że po pierwsze nie udzielono mu żądanej informacji co do lat poprzedzających rok 2009, zwłaszcza, że droga została wykonana w 2007 r., a po drugie zaś nie zgodził się z organem, że żądana przez niego informacja nie jest informacją w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dodał ponadto, że uznał racje organu, zawarte w piśmie z dnia [...] stycznia 2012 r. i właściwe żądanie, po uszczegółowieniu, zawarł we wniosku z dnia [...] stycznia 2012 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że organ "dokonał sprawdzenia dostępnych mu rejestrów od 2009 r." i stąd też nie pozostawał w bezczynności. Skarżący L. T. w piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2012 r. stwierdził, że w swoim żądaniu udzielenia informacji publicznej nie określał czasu, w jakim miał wpłynąć wniosek, ewentualnie inna dokumentacja dotycząca przedmiotowej drogi serwisowej, czy też pisma i powstała dokumentacja, stąd też zakreślenie cezury czasowej przez organ od roku 2009 r. jest bezzasadne i stanowi dowolną interpretację jego wniosku. Ponadto wnioskiem nie było objęte jedynie żądanie, czy wpłynęło zgłoszenie budowy drogi serwisowej, lecz również wydanie kserokopii posiadanej dokumentacji technicznej tejże drogi, wszelkich innych pism i dokumentacji złożonej przez GDKiA dotyczących tej drogi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt. 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a.pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt. 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu. Mówiąc natomiast o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie, stwierdzić na samym początku należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3). Konkretyzacją zaś tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080, z późn. zm.), oraz partie polityczne (ust. 2). Wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy, nie budzi wątpliwości fakt, że Wojewoda [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej i dodać jednocześnie należy, że przepis ten ma charakter normy bezwzględnie wiążącej. Wskazać również należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów, odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. Dodać ponadto należy, że – co ma zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie – zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, zaś dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (art. 6 ust. 2). Innymi słowy mówiąc, informacją publiczną w rozpoznawanej sprawie są – w ocenie Sądu – zarówno podjęte decyzje, jak również wszelka dokumentacja dotycząca postępowania w przedmiocie dokonanego zgłoszenia budowy drogi, jak również dokumentacja techniczna tej drogi, a w konsekwencji wszelkie pisma i dokumenty z tym związane. Ponadto informacją publiczną są dokumenty wewnętrzne wytworzone w zakresie działania danego podmiotu oraz wyrażające stanowisko, bądź opinie w sprawach szczegółowych, lub też poglądy przedstawione w toku narad albo dyskusji, a także porady udzielone w ramach konsultacji, a związane z powyższą tematyką. Reasumując, w niniejszej sprawie należy kierować się żądaniami udzielenia informacji publicznej zawartymi we wniosku z dnia [...] stycznia 2012 r., uszczegółowiającymi żądania zawarte w piśmie z dnia [...] grudnia 2011 r., zaś skrót "GDKiA" uznać należy za wskazujący na Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad, bowiem tej pełnej nazwy użył skarżący w piśmie z dnia [...] grudnia 2011 r. Skoro zaś tak, to po pierwsze organ, udzielając odpowiedzi pismem z dnia [...] lutego 2012 r., że "od 2009 r. do tut. organu nie wpłynęło żadne zgłoszenie wniesione przez "GDKiA", ani też zgłoszenia budowy drogi serwisowej zlokalizowanej przy drodze krajowej nr [...] w miejscowości S., Gm. S., pow. M. (odcinka drogi w miejscowości S. od kilometra [...] do kilometra [...])", nie udzielił skarżącemu pełnej informacji w tym zakresie, bowiem w swoim żądaniu zainteresowany nie zgłaszał cezury czasowej dotyczącej roku 2009 i w konsekwencji w tej części, tj. za lata poprzedzające 2009 r., pozostawał bezczynny. Po drugie zaś, pozostawał bezczynny również co do udostępnienia skarżącemu L. T. informacji publicznej, o którą żądał w swoim wniosku z dnia [...] stycznia 2012 r., a dotyczącej kserokopii dokumentacji technicznej tej drogi, pism wydanych w tej sprawie przez Wojewodę [...] oraz wszelkich pism i dokumentacji złożonej przez GDDKiA dotyczących tej drogi, bowiem w tym zakresie nie udzielił wnioskodawcy jakiejkolwiek odpowiedzi. Dodać należy jedynie, że skarżący w żadnym punkcie swego żądania nie wnosił o udzielenie mu dokumentu prywatnego, o czym organ wspomina w piśmie z dnia [...] lutego 2012 r., nie uzasadniając swego stanowiska, zaś Sąd, dokonując analizy żądań skarżącego, nie dopatruje się w nich takiego charakteru informacji. Ponadto owa bezczynność nie miała miejsca – w ocenie Sądu – z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wynika ona raczej z nieznajomości powyższej problematyki i w tej sytuacji nie sposób dopatrzyć się ze strony organu lekceważenia wnioskodawcy, czy też celowego wprowadzania go w błąd. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 ust. 1 w zw. z art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec, jak w sentencji wyroku.