II SAB/Wa 218/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski Protokolant asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Fundacji P. na bezczynność Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w W. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1) zobowiązuje Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości w W. do rozpatrzenia wniosku Fundacji P. z dnia [...] marca 2010 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2) zasądza od Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w W. na rzecz Fundacji P. kwotę [...], tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] marca 2010 r. Fundacja Przedsiębiorczości Akademickiej z siedzibą w P. zwróciła się do Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w W. o udostępnienie, na podstawie art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dokumentacji przebiegu, efektów kontroli oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii Ministerstwa Rozwoju Regionalnego w zakresie zadań powierzonych PARP przy wdrażaniu Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013 za lata 2007, 2008 i 2009. Formułując powyższe żądanie, Fundacja wskazała, że ww. dokumenty winny być jej udostępnione w formie kserokopii i przesłane w ustawowym terminie listem poleconym na adres korespondencyjny. W odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia [...] marca 2010 r. Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości poinformowała, że przedłuża termin rozpatrzenia wniosku do dnia [...] maja 2010 r., co podyktowane jest koniecznością dokonania analizy żądanej dokumentacji pod kątem art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W dniu [...] marca 2010 r. Fundacja Przedsiębiorczości Akademickiej z siedzibą w P. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, której przedmiotem (po sprecyzowaniu na wezwanie Sądu) uczyniła bezczynność Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w W., polegającą na nierozpatrzeniu jej ww. wniosku z dnia [...] marca 2010 r. o udostępnienie informacji publicznej, wnosząc o zobowiązanie PARP do jego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości w W. wniosła o jej oddalenie, argumentując, że nie pozostaje w bezczynności, gdyż poinformowała Fundację o przedłużeniu terminu do zrealizowania wniosku z dnia [...] marca 2010 r. oraz pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. przekazała wnioskowane przez stronę informacje. W piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2010 r. Fundacja Przedsiębiorczości Akademickiej z siedzibą w P. oświadczyła, że wniesiona skarga na bezczynność nadal jest uzasadniona, albowiem PARP, przesyłając pismo z dnia [...] czerwca 2010 r., uczyniła to w odpowiedzi na pismo z dnia [...] maja 2010 r., a więc nie zrealizowała wniosku z dnia [...] marca 2010 r. Fundacja Przedsiębiorczości Akademickiej wniosła przy tym o ukaranie Prezesa PARP grzywną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego, którym niewątpliwie jest Fundacja Przedsiębiorczości Akademickiej z siedzibą w P. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Uwzględniając wszystkie te aspekty, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego, nie ulega zatem wątpliwości, że Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości w W. jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu. Trzeba również dodać, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia, gdy informacja publiczna nie została udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym tak, by wnioskodawca mógł zapoznać się z jej treścią, np. poprzez bezpośredni do niej wgląd, bądź sięgając do publikatora. Żądana przez skarżącą informacja stanowi informację publiczną (co nie jest sporne) i – jak wynika ze sprawy – nie doszło do jej upublicznienia ani też nie została wcześniej udzielona Fundacji. Dokumentacja przebiegu, efektów kontroli oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii Ministerstwa Rozwoju Regionalnego w zakresie zadań powierzonych PARP przy wdrażaniu Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013 (lata 2007, 2008 i 2009), zawiera informację o działalności Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości. Dokumentacja pokontrolna (powstała w wyniku kontroli), bez względu na to, czy została sporządzona odręcznie czy też w formie wydruku elektronicznego czy maszynopisu, w tym w szczególności wszelkie protokoły, oficjalne pisma tworzone w związku z prowadzoną sprawą, wyniki oraz ustalenia pokontrolne organu, posiadają walor dokumentacji urzędowej, stanowiącej informację publiczną; dotyczą bowiem sfery faktów, zostały wytworzone w ramach sfery działalności organu administracji publicznej, zawierają informację o sposobie prowadzenia sprawy, etc., tworzą więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "d" i pkt 4 lit. "a", "b" i "c", będąc rodzajem informacji o sposobie załatwiania spraw, podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych (co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno – techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Ważne także przy tym jest, że dostęp do informacji publicznej realizowany jest w pierwszej kolejności przez wgląd do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy). Wprawdzie Fundacja w swym wniosku z dnia [...] marca 2010 r. żąda udostępnienia informacji publicznej w formie kserokopii dokumentów składających się na jej całość, jednak skarżąca, zainteresowana uzyskaniem dostępu do żądanych przez nią dokumentów, swoje prawo do informacji publicznej może zrealizować, udając się do podmiotu zobowiązanego w celu zapoznania się z treścią tych dokumentów. Jeśli PARP miałaby wątpliwości co do sposobu i formy realizacji żądania, w tym zakresie winna odwołać się do treści art. 14 ust. 2 przedmiotowej ustawy, w świetle którego jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim wypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. W myśl art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot zobowiązany może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych np. ze względu na prywatność osoby fizycznej, ewentualnie z innych powodów, o których stanowi ustawa, co w praktyce może oznaczać udostępnienie treści dokumentu odpowiednio zanonimizowanego. Podmiot zobowiązany może również odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednakże jeśli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 ustawy). W zależności od rodzaju tajemnicy wnioskodawcy służy wówczas, po wyczerpaniu środków zaskarżenia, bądź skarga do sądu administracyjnego, bądź powództwo do sądu powszechnego (art. 22 ustawy). Z bezczynnością podmiotu zobowiązanego w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot ten nie podejmuje czynności materialno – technicznej wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Z kolei stanowisko podmiotu, które w istocie sprowadza się do odmowy udzielenia informacji, przybiera, jak wskazano powyżej, procesową formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W tego typu sprawach wnioskodawca domaga się udzielenia informacji, czyli działania zgodnego z wnioskiem, a nie odmowy. Przedstawienie informacji zupełnie innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji zupełnie wymijającej, bądź odpowiedzi o przedłużeniu terminu realizacji wniosku, może powodować jego wątpliwości co do tego, czy podmiot zobowiązany nie narusza przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i czy nie pozostaje w bezczynności. Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości w W. nie rozpatrzyła wniosku skarżącej Fundacji z dnia [...] marca 2010 r., bowiem do chwili wydania wyroku nie udzieliła informacji publicznej (nie podjęła czynności materialno – technicznej) ani też nie wydała decyzji odmownej w tym zakresie. Oceny tej nie zmienia ani fakt przedłużenia terminu realizacji wniosku przez PARP, ani przekazanie pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. informacji pokontrolnej z kontroli działań [...] POIG, gdyż Sąd, badając skargę na bezczynność, musi przede wszystkim uwzględnić upływ czasu, jaki następuje od chwili jej wniesienia, do dnia orzekania i czyni to zawsze pod kątem tego, co podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej zrobił w celu uwolnienia się od zarzutu bezczynności. Wynik tego badania jest negatywny dla PARP, albowiem rzeczone pismo z dnia [...] czerwca 2010 r. wraz z załącznikami, które PARP skierowała do Fundacji, nie jest odpowiedzią na wniosek z dnia [...] marca 2010 r., lecz dotyczy pisma z dnia [...] maja 2010 r. W takiej sytuacji Sąd, rozpoznając skargę na bezczynność w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] marca 2010 r., nie może uznać, że w ten sposób doszło do jego realizacji, gdyż ani okoliczności tej nie potwierdza strona skarżąca, ani treść pisma z dnia [...] czerwca 2010 r. PARP pozostaje więc w zwłoce co do wniosku z dnia [...] marca 2010 r., toteż Sąd zobowiązał Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości w W. do rozpatrzenia wniosku Fundacji, w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, bądź poprzez udzielenie stosownej informacji, bądź wydanie decyzji o odmowie, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy, co umożliwi stronie wykorzystanie środków prawnych, łącznie z prawem wniesienia skargi lub powództwa do sądu właściwego ze względu na przyczynę odmowy. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 209 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zasądzona od Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w W. na rzecz Fundacji Przedsiębiorczości Akademickiej z siedzibą w P. kwota 100 zł stanowi wartość uiszczonego wpisu sądowego. Godzi się także wyjaśnić stronie skarżącej, że Sąd administracyjny nie może uwzględnić wniosku o wymierzenie PARP grzywny w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie posiada w tym zakresie instrumentów prawnych, które pozwalałyby mu stosować sankcje karne, orzekane w procedurze karnej.