II SAB/Wa 218/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Stanisław Marek Pietras Protokolant referent stażysta Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2012 r. sprawy ze skargi M. J. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Głównego Inspektora Sanitarnego w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. zobowiązuje Głównego Inspektora Sanitarnego do rozpoznania wniosku M. J. z dnia [...] marca 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Głównego Inspektora Sanitarnego nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; Wnioskiem z dnia [...] marca 2012 r. M. J., dziennikarz gazety "[...]", zwrócił się do Głównego Inspektora Sanitarnego w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej o udostępnienie listy przedsiębiorców, u których podczas kontroli sanitarnej, przeprowadzonej w lutym/marcu b.r., stwierdzono posiadanie lub zakup [...], a gdyby Główny Inspektor Sanitarny nie posiadał danych ww. przedsiębiorców, to o wskazanie podmiotu, który takie dane posiada. Określił jednocześnie, że prosi o przekazanie powyższej informacji na podany we wniosku adres e-mail lub tradycyjną pocztą na adres redakcji gazety "[...]". W odpowiedzi na powyższy wniosek organ w piśmie z dnia [...] marca 2012 r. poinformował wnioskodawcę, że informacja publiczna, o której mowa we wniosku, jest udostępniona na stronie internetowej Głównego Inspektora Sanitarnego – [...] w katalogu "[...]". M. J. w kolejnym piśmie z dnia [...] marca 2012 r., skierowanym do organu, powołując się na swój wcześniejszy wniosek z dnia [...] marca 2012 r. oraz otrzymaną odpowiedź od Głównego Inspektora Sanitarnego, podniósł, iż stosując się do odesłania do strony internetowej poświęcił niemało czasu na dokładne zapoznanie się z materiałami włączonymi do katalogu "[...]" i niestety nie udało mu się dotrzeć do listy, o którą wnioskował. Zaznaczył, że być może nastąpiła pomyłka we wskazaniu katalogu bądź jakaś usterka techniczna, wobec powyższego zwrócił się o podanie właściwego miejsca wraz z poprawnym linkiem, gdzie można odnaleźć listę, która zgodnie z pismem organu powinna być dostępna w katalogu "[...]", a także o przesłanie listy na wskazany przez niego adres. W odpowiedzi na powyższe pismo organ w kolejnym piśmie z dnia [...] kwietnia 2012 r., nawiązując do wcześniejszej korespondencji oraz wniosku o udzielenie informacji publicznej, ponownie poinformował, że informacja, o której mowa we wniosku, jest udostępniona na stronie internetowej Głównego Inspektoratu Sanitarnego – [...], w katalogu "[...]". Podał ponadto, że informacje, które znajdują się w katalogu "[...]" są na bieżąco aktualizowane, dodawane są nowe informacje, a dotychczasowe są na bieżąco uzupełniane. W dniu [...] maja 2012 r. M. J. skierował, za pośrednictwem organu, skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Głównego Inspektora Sanitarnego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W skardze zarzucił organowi naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudzielenie informacji stosownie do wniosku, a także przewlekłe prowadzenie postępowania przez Głównego Inspektora Sanitarnego, polegające na uporczywym wprowadzaniu w błąd skarżącego poprzez odsyłanie go do strony internetowej, na której żądana informacja publiczna nigdy nie została opublikowana. Mając powyższe na uwadze, wniósł o nakazanie Głównemu Inspektorowi Sanitarnemu udzielenia żądanej przez niego informacji publicznej, tj. listy przedsiębiorców, u których podczas kontroli sanitarnej, przeprowadzonej w lutym/marcu br., stwierdzono posiadanie lub zakup [...], a nadto o nadanie orzeczeniu sądu rygoru natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że analiza postępowania organu każe prowadzić do wniosku, iż organ - zamiast realizować ciążące na nim i wynikające z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa obowiązki, postanowił uporczywie wprowadzać go w błąd. Przyjętą przez organ w przedmiotowym postępowaniu taktykę uznać należy za wyjątkowo naganną. Główny Inspektor Sanitarny, doręczając skarżącemu pisma zawierające nieprawdziwe informacje, postanowił bowiem, z niewiadomych przyczyn, prowadzić postępowanie w sposób przewlekły tak długo, aż skarżący się zniechęci i zaniecha dochodzenia swoich praw zagwarantowanych przez ustawę o dostępie do informacji publicznej. Główny Inspektor Sanitarny w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W pierwszej kolejności podniósł, iż otrzymane przez organ oceny ryzyka opracowane przez Państwowy Instytut Weterynaryjny oraz Narodowy Instytut Zdrowia Publicznego - Państwowy Zakład Higieny, a także opinie Krajowego Konsultanta w dziedzinie Toksykologii Klinicznej oraz Zakładu Technologii Mięsa [...] stwierdzają, że obecność [...] oraz [...] w [...] nie stanowi poważniejszego zagrożenia dla zdrowia konsumentów. Również w przeprowadzonej przez niezależne jednostki naukowe oraz ekspertów naukowych ocenie ryzyka potwierdzony został brak bezpośredniego zagrożenia dla zdrowia ludzi związany z ewentualnym spożyciem środków spożywczych wyprodukowanych z użyciem [...]. Nielegalne wykorzystanie [...] przy produkcji środków spożywczych należy traktować zatem przede wszystkim w kontekście przestępstwa gospodarczego, a nie sanitarno-epidemiologicznego. Sprawa ta jest więc obecnie przedmiotem śledztwa prowadzonego przez Prokuraturę. W dalszej kolejności organ stwierdził, iż wbrew zarzutom skarżącego udostępnił informacje, które były w jego posiadaniu i jednocześnie, których udostępnienie było zgodne z prawem. Jednocześnie wskazał, iż byt prawny przepisów stanowiących podstawę ewentualnej odmowy udzielenia informacji publicznej był wysoce wątpliwy i zagrożony nieważnością ex tunc od momentu wejścia w życie rzeczonych przepisów ze względu na fakt, iż podstawą zaskarżenia do Trybunatu Konstytucyjnego była niezgodność trybu uchwalenia zaskarżonych przepisów, a nie niezgodność z Konstytucją przepisów materialnych. W związku z powyższym negatywny wynik postępowania przed sądem konstytucyjnym, dotyczący przepisów art. 5 ust. la i 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, skutkowałby nieważnością ewentualnych decyzji odmownych. Organ stwierdził jednocześnie, iż rozważał odmowę udzielenia informacji publicznej w zbiegu kilku podstaw prawnych, umożliwiających ograniczenie ujawnienia informacji publicznej, wynikających jedynie z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jedną z tajemnic ustawowo chronionych, zgodnie z art. 29a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, stanowią uzyskane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w trakcie kontroli informacje, dokumenty i inne dane zawierające tajemnicę prawnie chronioną kontrolowanego, które nie mogą być przekazywane innym organom ani ujawniane, jeżeli nie jest to konieczne ze względu na ochronę życia lub zdrowia człowieka, z wyłączeniem żądania sądu lub prokuratora w związku z toczącym się postępowaniem. W sytuacji zatem, gdy na podstawie przeprowadzonej przez niezależne jednostki naukowe oraz ekspertów oceny ryzyka stwierdzone zostało, że nie ma możliwości wystąpienia skutków zdrowotnych po spożyciu produktów, do których [...] była wykorzystywana przez przemysł spożywczy, nie zachodzą przesłanki upoważniające do ujawnienia informacji w sprawie. Ponadto, na podstawie art. 241 § 1 k.k., tajemnicą ustawowo chronioną jest tajemnica postępowania przygotowawczego prowadzonego przez prokuratora. Główny Inspektor Sanitarny udostępnił wszelkie dokumenty i informacje niezbędne do prowadzenia przedmiotowego postępowania Prokuratorowi Okręgowemu w [...]. Zakres złożonego wniosku o udostępnieniu informacji publicznej dotyczy zatem kwestii, które objęte są dochodzeniem prokuratorskim i również z tego powodu nie mogą być udostępnione. Główny Inspektor Sanitarny stwierdził ponadto, iż zobowiązany był on do udostępnienia informacji, które były w jego posiadaniu. Nie był natomiast w posiadaniu dokumentu będącego listą przedsiębiorców, u których podczas kontroli sanitarnej, przeprowadzanej w lutym/marcu br., stwierdzono zakup lub posiadanie [...], a ponadto zgodnie z prawem nie posiada kompetencji do wytworzenia takiego dokumentu. Państwowa Inspekcja Sanitarna nie stanowi bowiem struktury hierarchicznie podporządkowanej, kierowanej za pomocą poleceń służbowych kierowanych od ośrodka centralnego. W przedmiotowej sprawie wystąpił zatem nie tylko brak żądanego dokumentu, ale także stosownej wiedzy, która posłużyłaby do jego wykreowania. Ponadto brak jest również pewności, że wiedza ta miałaby charakter wyczerpujący i pełny. Z dużym prawdopodobieństwem można bowiem stwierdzić, że jeżeli żądana lista przedsiębiorców zostałaby wytworzona, to poza nią pozostałyby zakłady, które nabyły lub stosowały [...], a które nie zostałyby ujawnione. Prowadziłoby to wprost do podważenia elementarnej zasady sprawiedliwości. W takiej sytuacji należałoby też rozważyć zagadnienie, czy przedsiębiorcy mogli wejść nieświadomie w posiadanie [...] i ponieść na skutek działań Skarbu Państwa (ujawnienie listy przedsiębiorców) znaczne straty materialne i finansowe. Organ podkreślił jednocześnie, iż w związku z lawinowo wpływającymi do Głównego Inspektoratu Sanitarnego wnioskami o udzielenie informacji publicznej, dotyczącej czynności kontrolnych podejmowanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku z nielegalnym wprowadzaniem do obrotu [...] jako [...], Główny Inspektor Sanitarny udzielił do końca kwietnia br. odpowiedzi na ok. 1200 wniosków. Dołożono przy tym wszelkich starań, aby wszystkie czynności były dokonywane w terminach określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz Kodeksie postępowania administracyjnego. Odnosząc się natomiast do zawartego w skardze wniosku o nadanie orzeczeniu sądu rygoru natychmiastowej wykonalności, organ podniósł, iż nie zachodzą przesłanki określone w art. 108 k.p.a., gdyż nie występuje zagrożenie życia i zdrowia konsumentów, czego dowodzą wykonane opinie naukowe i oceny ryzyka, a także nie zachodzi potrzeba zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami. Wykonanie wniosku skarżącego o ujawnienie listy przedsiębiorców mogłoby natomiast doprowadzić gospodarkę narodową do poniesienia ciężkich strat, zarówno na skutek załamania sprzedaży wewnętrznej, jak i eksportu żywności lub artykułów żywnościowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy. W ocenie Sądu skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Głównego Inspektora Sanitarnego w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Z przewlekłym prowadzeniem postępowania przez organ mamy do czynienia wówczas, gdy organ wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Zgodnie z art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznym stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Informację publiczną w świetle ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swych kompetencji. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów, odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim, bądź w jakikolwiek sposób go dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzone, jak i te, które używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, iż w sprawie tej spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ww. ustawy. Główny Inspektor Sanitarny jest bowiem organem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia posiadanej informacji, mającej walor informacji publicznej, jak również wnioskowana informacja dotycząca listy przedsiębiorców, u których podczas kontroli sanitarnej, przeprowadzonej w lutym/marcu b.r., stwierdzono posiadanie lub zakup [...], stanowi informację publiczną. Żądanie udostępnienia tego typu informacji zawiera się w dyspozycji przepisu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a ustawy, który stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska , wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Stosownie do treści art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot, jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia. Jeżeli żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien powiadomić pismem podmiot żądający udostępnienia informacji, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. wyrok WSA z dnia 5 lipca 2007 r., sygn. II SAB/Wa 19/07, Lex nr 368235, wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. II SA 2867/02, publ. Wokanda 2003/6/33). W stanie faktycznym niniejszej sprawy organ w dwóch kolejnych pismach, stanowiących odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, tj. w pismach z dnia [...] marca 2012 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2012 r., poinformował skarżącego, że żądana przez niego informacja jest udostępniona na stronie internetowej Głównego Inspektora Sanitarnego – [...] w katalogu "[...]", co nie było jednak zgodne z prawdą. Skarżący domagał się bowiem w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnienia listy przedsiębiorców, u których podczas kontroli sanitarnej, przeprowadzonej w lutym/marcu b.r., stwierdzono posiadanie lub zakup [...], a ta konkretnie informacja nie była zamieszona na wskazanej przez organ stronie internetowej w katalogu "[...]", co jest w sprawie okolicznością niesporną. Należy w tym miejscu podkreślić, że właściwa realizacja wniosku o dostęp do informacji publicznej wymaga precyzyjnego udzielenia informacji na temat zawartych w nim kwestii. Nie chodzi zatem o udzielenie jakiejkolwiek informacji, ale o przedstawienie jej w takim zakresie i w taki sposób, jaki odpowiada treści żądania. W przeciwnym wypadku doszłoby do zdeprecjonowania idei dostępu do informacji publicznej, której założeniem jest jawność działań władzy publicznej. Przedstawienie informacji zupełnie innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też informacji wymijającej czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o przewlekłym prowadzeniu postępowania przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co uchybia regulacji zawartej w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Główny Inspektor Sanitarny w odpowiedzi na skargę M. J., skierowaną do Sądu, poruszył szereg kwestii, które nie pozwalają na jednoznaczną ocenę dlaczego nie udostępnił skarżącemu żądanej informacji publicznej. Treść odpowiedzi na skargę świadczy o braku należytego zrozumienia przez organ regulacji prawnych dotyczących problematyki udostępniania informacji publicznej. Przepis art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyraźnie wskazuje, że organy administracji publicznej obowiązane są do udostępnienia informacji publicznych będących w ich posiadaniu. Jeżeli zatem organ nie dysponował żądaną informacją publiczną, to powinien poinformować o tym wnioskodawcę, a nie odsyłać go do strony internetowej, na której zamieszczone zostały inne informacje dotyczące [...], które nie były objęte treścią wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Jeżeli natomiast organ był w posiadaniu żądanej informacji, ale w jego ocenie zachodziły przeszkody do jej udostępnienia z uwagi np. na ochronę informacji niejawnych lub ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych, to powinien odmówić jej udostępnienia w formie decyzji administracyjnej. Biorąc zatem pod uwagę dotychczasowe działania podjęte przez Głównego Inspektora Sanitarnego w celu rozpatrzenia wniosku skarżącego z [...] marca 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej, zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ należy uznać za uzasadniony. Skarżącemu nie udzielono bowiem żądanej informacji, ani nie odmówiono jej udostępnienia w formie decyzji administracyjnej. Jednocześnie dwukrotnie odsyłano go do strony internetowej, na której żądana informacja miała się rzekomo znajdować, a faktycznie nie była tam zamieszczona. Przepis art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Mając zatem na względzie treść powyższego przepisu, Sąd, uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Głównego Inspektora Sanitarnego, zakreślił organowi termin 14-dniowy do rozpoznania wniosku, liczony od dnia doręczenie prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego. Mając natomiast na uwadze, iż organ wprawdzie wadliwie, ale podejmował czynności w sprawie i to z nieznacznym przekroczeniem terminu określonego w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, Sąd stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak sentencji wyroku.