II SAB/Wa 218/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi W. D. na bezczynność Komendanta Stołecznego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] lutego 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Komendanta Stołecznego Policji do rozpoznania wniosku skarżącego z [...] lutego 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Komendanta Stołecznego Policji na rzecz skarżącego W. D. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] października 2023 r. W. D. zwrócił się do Komendanta [...] Policji z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1.kserokopii/skanu zanonimizowanego sprawozdania kończącego czynności wyjaśniające, o których mowa w art. 134i ust 4e ustawy o Policji w sprawie zatrzymania przez policję w [...] w dniu [...] września 2023 r. posłanki X.Y. 2.podania imienia i nazwiska, stopnia rzecznika dyscyplinarnego, który prowadził czynności wyjaśniające, o których mowa w art. 134i ust. 4e ustawy o Policji w sprawie zatrzymania przez Policję w [...] posłanki X.Y. Wskazania jakie zajmuje on stanowisko, w której komórce organizacyjnej Komendy [...] Policji pełni służbę, jakie posiada przygotowanie zawodowe, wykształcenie do realizacji czynności służbowych oraz wskazania od kiedy pełni służbę w Policji. W dniu [...] listopada 2023 r. Komendant [...] Policji udzielił odpowiedzi na ww. wniosek poprzez wskazanie, że czynności wyjaśniające ww. sprawie prowadził wyznaczony przez Komendanta rzecznik dyscyplinarny, posiadający 27 letni staż służby w Policji oraz wykształcenie wyższe magisterskie, pełniący służbę na stanowisku eksperta i posiadający przeszkolenie dla rzeczników dyscyplinarnych w zakresie odpowiedzialności dyscyplinarnej policjantów. Do odpowiedzi tej dołączył kopię żądanego przez wnioskodawcę zanonimizowanego sprawozdania z przeprowadzonych czynności wyjaśniających prowadzonych na podstawie art. 134i ust. 4a ustawy o Policji. W dniu [...] lutego 2024 r. W. D. ponownie zwrócił się do organu żądając udostępnienia informacji publicznej w zakresie: 1.kserokopii skanu sprawozdania kończącego czynności wyjaśniające, o których mowa w art. 134i ust 4e ustawy o Policji w sprawie zatrzymania przez policję w [...] w dniu [...] września 2023 r. posłanki X.Y.; 2. podania imienia i nazwiska, stopnia rzecznika dyscyplinarnego, który prowadził czynności wyjaśniające, o których mowa w art. 134i ust. 4e ustawy o Policji w sprawie zatrzymania przez Policję w [...] posłanki X.Y. Wskazania jakie zajmuje stanowisko, w której komórce organizacyjnej Komendy [...] Policji pełni służbę. Jakie posiada przygotowanie zawodowe, wykształcenie do realizacji czynności służbowych oraz wskazania od kiedy pełni służbę w Policji. W rzeczonym piśmie wnioskodawca podniósł, że udostępnione wraz z odpowiedzią z dnia [...] listopada 2023 r. sprawozdanie jest według niego zanonimizowane w niewłaściwym zakresie i nie odpowiada treści jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nadto udostępnione dane dotyczące rzecznika dyscyplinarnego są niepełne, a odpowiedzi wymijające. W odpowiedzi na wniosek z dnia [...]lutego 2024 r. Komendant [...] Policji wskazał, że informacja została już udzielona w dniu [...] listopada 2023 r. wobec czego brak jest podstaw do ponownego jej udzielenia. Bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] lutego 2024 r. zaskarżył W.D. wnosząc o zobowiązanie organu do jego załatwienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze zarzucono naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez niezasadne uznanie, iż przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek. 3.art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez zaniechanie udostępnienia informacji publicznej, polegające na udzieleniu na prawidłowo złożony wniosek niejasnej oraz wymijającej odpowiedzi. Skarżący podniósł, że z podobnym wnioskiem w trybie dostępu do informacji publicznej zwrócił się w dniu [...] października 2023 r. jednak otrzymana informacja była w znacznym stopniu zanonimizowana. Sprawozdanie przy tak dużej części jego animizacji nie odpowiada treści jego wniosku. Dlatego też kolejnym wnioskiem zwrócił się o udostępnienie pełnego zakresu żądanej informacji. Co więcej, nie podano mu imienia i nazwiska rzecznika dyscyplinarnego który prowadził czynności wyjaśniające, nadanego stopnia zawodowego, jak również komórki organizacyjnej w której pełni służbę. Z uwagi na to, że otrzymana odpowiedź była niepełna, dlatego złożył ponowny wniosek o udostępnianie informacji publicznej (z dnia [...] lutego 2024 r.) modyfikując jego treść. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), kontrola sądowa zaskarżonych aktów administracyjnych, czynności oraz bezczynności organów sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zw. dalej "p.p.s.a.". sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. W rozpatrywanej sprawie skarżący zarzucił Komendantowi [...] Policji bezczynność w rozpoznaniu jego wniosku z dnia [...] lutego 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w zakresie udostępnienia skanu sprawozdania kończącego czynności wyjaśniające, o których mowa w art. 134i ust 4e ustawy o Policji, w sprawie zatrzymania przez policję w [...] w dniu [...] września 2023 r. posłanki X.Y. oraz podania imienia i nazwiska rzecznika dyscyplinarnego, który prowadził czynności wyjaśniające, o których mowa w art. 134i ust. 4e ustawy o Policji w ww. sprawie, nadto wskazania jego stopnia i komórki organizacyjnej Komendy [...] Policji w której pełni służbę. W ocenie skarżącego udostępnienie zanonimizowanego ww. sprawozdania nie stanowi załatwienia wniosku, podobnie jak nie udostępnienie żądnych danych odnośnie do rzecznika dyscyplinarnego i w tym też zakresie Sąd przyznaje skarżącemu rację. W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Podmiot, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, powinien ją udostępnić w formie czynności materialnotechnicznej (art. 10 u.d.i.p.), albo odmówić jej udostępnienia decyzją (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Możliwe jest również umorzenie postępowania poprzez wydanie decyzji w myśl art. 16 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 2 ustawy. Pozostawanie w bezczynności przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, we wskazanym w art. 13 ww. ustawy terminie, stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05). Zgodnie z treścią art. 13 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 tej ustawy. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 ustawy). Z bezczynnością mamy zatem do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot zobowiązany) nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź nie podjął stosownej czynności. Bez znaczenia pozostaje przy tym z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, w tym - czy bezczynność była spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. W myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p. podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego Komendant [...] Policji bez wątpienia należy do podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, co zresztą nie było w sprawie kwestionowane, a żądana informacja ma charakter informacji publicznej. W analizowanej sprawie organ odpowiadając skarżącemu na złożony przez niego wniosek z dnia [...] lutego 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej wskazał, że żądaną informację udostępnił mu w dniu [...] listopada 2023 r. W świetle powyższego Sąd stwierdza, że w zakresie przygotowania zawodowego rzecznika dyscyplinarnego, jego wykształcenia, jak i od kiedy pełni służbę informacja została wnioskującemu przekazana w dniu [...] listopada 2023 r., natomiast w zakresie imienia i nazwiska rzecznika dyscyplinarnego, nadanego mu stopnia, jak i komórki organizacyjnej w której pełni służbę, organ całkowicie milczy. Czyni tak organ mając zapewne na uwadze art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w świetle którego prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Kluczowa w niniejszej sprawie jest zatem treść zdania drugiego (przytoczonego przepisu) z którego wynika, że ograniczenie w dostępie do informacji publicznej ze względu na prywatność lub tajemnicę przedsiębiorcy nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji. Na podstawie u.d.i.p. osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 29 marca 2004 r., II SAB/Ka 144/03). Najpełniejszej wykładni pojęcia "osoba pełniąca funkcje publiczne" dokonał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 marca 2006 r., K 17/05. Trybunał stwierdził, że "sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadania publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej". Tak więc "podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, że chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznych wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny". Przy takim znaczeniu pojęcia, funkcjonariusza Policji należy uznać za osobę pełniącą funkcję publiczną, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powyższe prowadzi do wniosku, że w niniejszej sprawie funkcjonariusz Policji nie korzysta z ochrony prywatności, o której mowa w art. 5 ust. 2 zd. pierwsze. Należy zatem stwierdzić, że milczenie organu - w zakresie udostępnienia danych personalnych rzecznika dyscyplinarnego, tj. imienia i nazwiska, stopnia i komórki organizacyjnej w której pełni służbę funkcjonariusz publiczny - jest wadliwe. Z tych względów, organ zobowiązany będzie do udostępnienia żądanych danych bowiem dotyczą funkcjonariusza Policji, który jest osobą pełniącą funkcje publiczne, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odnosząc się do zasadniczej części wniosku, tj. przekazania sprawozdania kończącego czynności wyjaśniające o których mowa w art. 134i ust. 4e ustawy o Policji nadmienić należy, że postępowanie wyjaśniające poprzedza ewentualnie prowadzone wobec policjantów postępowanie dyscyplinarne i uregulowane jest w ustawie o Policji, w rozdziale 10 "Odpowiedzialność dyscyplinarna i karna policjantów". Stosownie do art. 134i ust. 4 ustawy o Policji, jeżeli zachodzą wątpliwości co do popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, jego kwalifikacji prawnej albo tożsamości sprawcy, przed wszczęciem postępowania dyscyplinarnego przełożony dyscyplinarny zleca przeprowadzenie czynności wyjaśniających. Zgodnie z art. 134i ust. 4a rozpoczęcie czynności wyjaśniających następuje w drodze postanowienia. Czynności wyjaśniające prowadzi rzecznik dyscyplinarny (art. 135a ust. 1). Z czynności wyjaśniających rzecznik dyscyplinarny sporządza sprawozdanie, w którym w szczególności przedstawia wnioski dotyczące wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, odstąpienia od wszczęcia postępowania dyscyplinarnego albo odstąpienia od wszczęcia postępowania dyscyplinarnego i przeprowadzenia rozmowy dyscyplinującej ze sprawcą przewinienia dyscyplinarnego (art. 134i ust. 4e). Mając powyższe regulacje na uwadze zdaniem Sądu, sprawozdanie z zakończonych czynności wyjaśniających stanowi informację publiczną, uregulowaną w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Tego rodzaju dokument został bowiem wytworzony w toku sformalizowanego postępowania prowadzonego przez uprawniony podmiot publiczny na podstawie przepisów ustawy. Z przepisów ustawy o Policji wynika, że sprawozdanie sporządza się obligatoryjnie po zakończeniu czynności wyjaśniających, a ustawa określa, jakie elementy powinno zawierać, a zatem jest to dokument, którego czas sporządzenia i treść są generalnie określone przez przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Sprawozdanie sporządza i podpisuje funkcjonariusz publiczny, jakim jest policjant pełniący funkcję rzecznika dyscyplinarnego. Z tego dokumentu wynika, jakie czynności zostały przeprowadzone przez właściwy organ, jaki był ich przebieg, jakie były ustalenia i - co ma szczególne znaczenie dla społecznej kontroli organów władzy publicznej - jakie wnioski wyciągnął właściwy organ i jak one się mają do dalszych działań tego organu. Sprawozdanie pozwala zatem ocenić zarówno sam sposób wykonania czynności przez organ, jak również dalsze postępowanie organu prowadzącego dane postępowanie (np. czy wyciągnięto prawidłowe wnioski z analizy dokonanych czynności). Są to informacje o sprawach publicznych dotyczących funkcjonowania władzy publicznej, czyli sposobu prowadzenia przez nią czynności wyjaśniających. Można przyjąć, że sprawozdanie z czynności wyjaśniających, poprzedzających postępowanie dyscyplinarne odpowiada definicji dokumentu, o którym mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., ponieważ jest ono dokumentem urzędowym o określonej ustawowo treści i zawiera oświadczenie wiedzy funkcjonariusza publicznego, który podpisując sprawozdanie oświadcza, że czynności zostały faktycznie dokonane i jaki był ich przebieg. Tym samym jakakolwiek zwłoka w przekazaniu ww. sprawozdania czyni skargę na bezczynność organu jak najbardziej zasadą. Mając powyższe na względzie, Sąd stwierdził naruszenie przez organ art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 2, art. 10 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. i w punkcie 1 sentencji wyroku zobowiązał organ do załatwienia wniosku z dnia 29 lutego 2024 r. Jednocześnie, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym przesądzono w punkcie 2 sentencji wyroku. Oceniając tę kwestię Sąd miał na uwadze, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, czy opóźnienia w podejmowanych czynnościach pozbawionego jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W sprawie nie sposób dopatrzeć się w działaniu organu rażącego naruszenia prawa. Sąd wziął pod uwagę, że organ nie zignorował wniosku skarżącego i odpowiedział na wniosek, jednak jego argumentacja okazała się wadliwa. Bezczynność organu wynikała z niedostatecznej znajomości problematyki udostępniania informacji publicznej i błędnej interpretacji przepisów prawa. O kosztach postępowania, w postaci zwrotu skarżącemu uiszczonego wpisu od skargi, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., który statuuje zasadę odpowiedzialności organu za wynik tego postępowania, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a.