II SAB/Wa 22/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 maja 2024 r. sprawy ze skargi T. R. na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Minister Spraw Zagranicznych dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego T. R. z dnia [...] grudnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Spraw Zagranicznych na rzecz skarżącego T. R. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. T. R. (dalej: skarżący) złożył skargę na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych (dalej: organ/MSZ) w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] grudnia 2023 r. (przesłanego drogą elektroniczną - e-mail). W skardze zarzucił organowi naruszenie: a) art. 61 ust.1 i ust. 2 Konstytucji RP; b) art. 10 ust.1 konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz.U. 1993 nr 61 poz.284); c) art. 2 ust.1 w zw. z art. 10 ust.1 i art. 13 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz.902 ze zm.). - poprzez nieudostępnienie informacji publicznej w terminie. Wnosił o: 1) zobowiązanie MSZ do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] grudnia 2023 r., 2) stwierdzenie, że MSZ dopuścił się bezczynności, 3) zasądzenie od MSZ na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę MSZ wyjaśnił, że w dniu [...] grudnia 2023 r. skarżący wniósł za pośrednictwem poczty elektronicznej na adres [email protected] wniosek o udostępnienie informacji publicznej następującej treści: "Działając w imieniu własnym w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej uprzejmie proszę o przesłanie drogą e-mailową na adres: [...], następujących informacji: 1. nazwy państw, wobec obywateli których Rzeczpospolita Polska wprowadziła wymóg uprzedniego zasięgania opinii polskich organów centralnych przy rozpatrywaniu wniosków wizowych, w trybie przewidzianym w art. 22 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady Europy(WE) nr 810/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. ustanawiającego Wspólnotowy Kodeks Wizowy ("rozporządzenie 810/2009"); 2. w stosunku do każdego z tych państw określonych w pkt.1: - wskazanie, czy wymóg dotyczy wszystkich obywateli danego państwa, czy np. ograniczony jest do posiadaczy paszportu dyplomatycznego/służbowego, lub wprowadzone są inne ograniczenia podmiotowe, - wskazanie, które kryterium określone w art. 22 ust.1 rozporządzenia 810/2009, tj. zagrożenie dla porządku publicznego, bezpieczeństwa wewnętrznego, stosunków międzynarodowych lub zdrowia publicznego zostało zastosowane dla danego państwa, - data poinformowania Komisji Europejskiej, w trybie określonym w art. 22 ust.3 rozporządzenia 810/2009; 3) nazwy państw, wobec których obywateli Rzeczpospolita Polska, w okresie obowiązywania rozporządzenia 810/2009, wprowadziła wymóg o którym mowa w pkt. 1, a następnie zniosła go ze wskazaniem daty wprowadzenia wymogu i daty zniesienia wymogu. Wskazał, że z uwagi na konieczność uzyskania konsultacji odpowiedzi (uzyskania wkładu) z Departamentu Konsularnego MSZ -Wydział Organizacyjny w dniu [...] grudnia 2023 r. – wystąpiono z prośbą o wsparcie merytoryczna w udzieleniu odpowiedzi. W dniu [...] grudnia 2023 r. - ze skrzynki rzecznika została wysłana informacja do skarżącego o konieczności dokładniejszej weryfikacji i wyznaczeniu terminu przekazania odpowiedzi najpóźniej do 15 stycznia 2024 r. Następnie w dniu [...] grudnia 2023 r. - do Biura Rzecznika Prasowego MSZ wpłynęło stanowisko Departamentu Konsularnego MSZ w sprawie. W dniu 22 grudnia 2023 r. do Ministra Spraw Zagranicznych wpłynęła skarga na bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] grudnia 2023 r. W odpowiedzi na skargę MSZ wnosił o jej: I. odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 214 § 1 p.p.s.a. oraz art. 220 § 3 p.p.s.a. w przypadku nieuiszczenia przez skarżącego po wezwaniu przez Sąd wpisu od skargi; II. na wypadek nieuwzględnienia powyższego, oddalenie skargi jako bezzasadnej. Ad. I Stwierdził, że do skargi nie został dołączony dokument potwierdzający opłacenie wpisu od wnoszonego pisma procesowego, jak również nie został dołączony wniosek o przyznanie prawa pomocy. Uznał, że skarga nie została należycie opłacona wobec czego w przypadku nieuzupełnienia przez skarżącego, po wezwaniu przez Sąd, jej braku formalnego powinna być odrzucona, na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a.. Ad. II Podkreślił, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmie on żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończy go wydaniem w terminie decyzji czy innego aktu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 października 2010r., sygn. akt I SAB/Wa 264/10). Stwierdził, że w związku z wniesionym zapytaniem w dniu [...] grudnia 2023 r. - ww. zapytanie przekazano w ramach Biura Rzecznika Prasowego MSZ z poleceniem konsultacji odpowiedzi (uzyskania wkładu) z Departamentu Konsularnego MSZ. Podjęcie wniosku nastąpiło w dniu [...] grudnia 2023 r. oraz w dniu [...] grudnia 2023 r - wysłano do Departamentu Konsularnego -Wydział Organizacyjny prośby o wsparcie z odpowiedzią. W dniu [...] grudnia 2023 r. - ze skrzynki rzecznika została wysłana informacja do wnioskodawcy o konieczności dokładniejszej weryfikacji (informacji) wyznaczeniu terminu przekazania odpowiedzi najpóźniej do 15 stycznia 2024 r. Następnie w dniu [...] grudnia 2023 r. - do Biura Rzecznika Prasowego MSZ wpłynęło stanowisko Departamentu Konsularnego MSZ w sprawie. Uzna, że organ podjął materialno-techniczną czynność w postaci sporządzenia i przesłania wnioskodawcy (skarżącemu) pisma z dnia [...] grudnia 2023 r. wskazując że odpowiedź na wniosek jest w przygotowaniu i zostanie udzielona najpóźniej do dnia 15 stycznia 2024r. zgodnie z art. 13 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wskazując jako uzasadnienie konieczność dokładniejszej weryfikacji informacji. Informacje o które występował skarżący dotyczyły szerokiej skali informacji oraz wymagały ich analizy przez Organ. Wskazał, że obecnie jest w trakcie przygotowania jest odpowiedź dla wnioskodawcy. Jednak w kontekście stanowiska które wpłynęło w dniu [...] grudnia 2023 r. do Biura Rzecznika Prasowego MSZ z Departamentu Konsularnego MSZ to zgodnie z nim, należy uznać, że w stosunku do złożonego wniosku będzie miała zastosowanie przesłanka z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przesłanka ta wskazuje na ograniczenie dostępu do informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych, a do takich informacji należą informacje niejawne międzynarodowe cywilne i takich informacji dotyczy zapytanie wnioskodawcy. Zgodnie ze stanowiskiem Departamentu Konsularnego MSZ z dnia [...] grudnia 2023r. w sprawie niniejszego wniosku żądane przez Skarżącego informacje dotyczą wymogu tzw. konsultacji zagranicznych są opatrzone klauzulą RESTREINT UE/ EU RESTRICTED. Informacje niejawne mogą być udostępnione wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych Zauważył, że wskazana klauzula to odpowiednik klauzuli "zastrzeżone" w polskim systemie. To klauzula informacji niejawnych międzynarodowych, czyli pochodzących od podmiotów zagranicznych lub wytworzonych w ich interesie, na podstawie zobowiązań RP. Taką informacją międzynarodową są też polskie informacje niejawne, jeśli są udostępniane partnerowi zagranicznemu. W tym wypadku jest to klauzula informacji unijnych. Wskazał, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., dalej: u.d.i.p.), organ wydaje decyzję w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej w odniesieniu do informacji posiadającej przymiot publicznej. W dniu [...] lutego 2024 r. organ wydał w sprawie w/w wniosku decyzję z dnia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl natomiast art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 dalej u.d.i.p.), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Jak stanowi art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przepisy P.p.s.a nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu administracyjnego jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. Zgodnie z art. 13 ust.1 u.d.i.p. termin udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Ust.2 powołanego przepisu w przypadku jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W sprawie nie jest kwestionowany ustalony stan faktyczny. W dniu [...] grudnia 2023 r. skarżący wniósł za pośrednictwem poczty elektronicznej na adres [email protected] wniosek o udostępnienie informacji publicznej o treści opisanej wyżej. Zgodnie z wyżej powołanym przepisem art.13 u.d.i.p. termin odpowiedzi na postawione pytania upływał w dniu [...] grudnia 2023 r. W dniu 22 grudnia 2023 r. do Ministra Spraw Zagranicznych wpłynęła skarga na bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] grudnia 2023 r. Nie ulega wątpliwości, że organ podjął wewnętrzne działania w celu udzielenia odpowiedzi na wniosek. W dniu [...] grudnia 2023 r. - ze skrzynki rzecznika została wysłana informacja do skarżącego o konieczności dokładniejszej weryfikacji i wyznaczeniu terminu przekazania odpowiedzi najpóźniej do [...] stycznia 2023 r. Ocena zasadności skargi w sprawie dotyczącej bezczynności w udzieleniu informacji publicznej zależy od ustalenia czy określony podmiot odpowiada cechom instytucji zobowiązanych mocą ustawy do ich udzielenia, a zatem czy jest to jeden z podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz od tego czy informacja, której skarżący żądał, posiada walory informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 63). W myśl bowiem art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są tylko takie podmioty, które są w posiadaniu takich informacji. Dokonując takiej oceny Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W związku z tym zasadnym w punkcie rozważań wskazać należy, że ustawa z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. W wąskim zakresie odsyła do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ustalając, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się k.p.a. I tak reguluje ona udostępnienie informacji publicznej (por. art. 7, 13 i 14 u.d.i.p.), jak również odmowę udostępnienia informacji w trybie art. 16 ust. 1 tejże ustawy, czy też dopuszcza stwierdzenie przez organ, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej i wówczas organ powiadamia jedynie wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. teza nr 2 wyroku NSA w Warszawie z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059.02, LEX nr 77178, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 162/07, LEX nr 322803). Z powołanych uregulowań wynika, iż z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobligowany jest udzielić informacji publicznej, a jej nie udziela i nie wydaje stosownej decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji. W przypadku zaś, gdy informacja o jaką ubiega się zainteresowany nie ma charakteru informacji publicznej, organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Aby można więc było mówić o bezczynności podmiotu zobowiązanego należy przede wszystkim stwierdzić, iż ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego, w nakazanym prawem terminie, nie wypełnił. W przypadku, gdy podmiot wezwany uznaje, że żądana informacja nie stanowi w istocie informacji publicznej, Sąd zobligowany jest do rozpoznania wniesionej skargi i rozstrzygnięcia, czy rzeczywiście wnioskodawca może domagać się udostępnienia interesujących go danych. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że MSZ , w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., mieści się jako organ w zakresie podmiotowym stosowania tej ustawy w związku z czym zobowiązane jest do udostępniania posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Sąd stwierdza, że organ poinformował skarżącego o wyznaczeniu nowego terminu przekazania odpowiedzi już po upływie terminu do jej udzielenia tj. po 19 grudnia 2023 r. W tym stanie rzeczy należy uznać, że organ od dnia 20 grudnia 2023 r. do dnia wydania decyzji pozostawał w bezczynności. Sąd uznaje przy tym, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie tej kwalifikowanej postaci bezczynności wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Przyjmowana w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładnia art. 149 § 1a p.p.s.a. rażące naruszenie prawa w odniesieniu do bezczynności organu łączy z bezczynnością o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającą miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, co oczywiście na gruncie niniejszej sprawy nie miało miejsca (zob. też np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 5 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 151/21, z 27 maja 2021 r. sygn. akt I FSK 644/21, z 23 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 2439/20). Sąd nie zobowiązał MSZ do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] grudnia 2023 r., bowiem w dniu [...] lutego 2024 r. organ wydał decyzję nr [...] tak więc załatwił sprawę merytorycznie. Wobec powyższego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania które stanowiły kwotę uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 100 zł. orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.