II SAB/Wa 221/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Marcinkowska Sędzia WSA – Andrzej Kołodziej Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant – starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Z. C. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy [...] do rozpoznania wniosku Z. C. z dnia [...] listopada 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego Z. C. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. Z. C., na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 235 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, zwrócił się do Wójta Gminy [...] o precyzyjne przedstawienie zestawienia wszelkich składników, wymienionych w art. 235 ustawy o finansach publicznych, które przekładają się na przyrost dochodów wskazany w planach budżetu Gminy [...]. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z załącznikiem nr [...] przygotowanym pod obrady [...] Sesji Rady Gminy [...] na dzień [...] października 2013 r., założono znaczny wzrost dochodów w nadchodzącym, 2014 roku. Nadmienił przy tym, iż z załącznika wynika, że: - dochody bieżące w 2014 r. wzrosną, w stosunku do 2013 r., rok do roku, o 20,26 %, - dochody bieżące w 2014 r. wzrosną, w stosunku do 2012 r., rok do roku, o 32,83 %, - dochody ogółem w 2014 r. wzrosną, w stosunku do realnego dla 2013 r. poziomu dochodów, nieprzekraczającego 14 mln zł. o 54,00 %. Wójt Gminy [...] pismem z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] odpowiedział skarżącemu, że: 1. zgodnie z art. 235 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, plan dochodów budżetu gminy [...] zawarty jest w podjętej przez Radę Gminy [...] w dniu [...] grudnia 2012 r. Uchwale Budżetowej gminy [...] na 2013 rok (Uchwała Nr [...]) oraz w Uchwałach Rady Gminy i Zarządzeniach Wójta Gminy wprowadzających zmiany Uchwały Budżetowej na 2013 rok, 2. uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. została przyjęta Wieloletnia Prognoza Finansowa (WPF) Gminy [...] na lata 2013 – 2021, 3. na podstawie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z realizacją ustawy budżetowej (Dz. U. z 2012 r., poz. 1456) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 10 stycznia 2013 roku w sprawie wieloletniej prognozy finansowej jednostki samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 86), w dniu [...] marca 2013 roku, Uchwałą Nr [...] Rada Gminy [...] dokonała zmian w WPF wynikających z wyżej wymienionych przepisów prawa, poprzez załączenie dodatkowych objaśnień do danych wykazanych w WPF. Powyższe objaśnienia załączone są do każdej Uchwały Rady Gminy zmieniającej Wieloletnią Prognozę Finansową Gminy [...] w 2013 roku. Nadmienił jednocześnie, iż teksty Uchwał Rady Gminy oraz Zarządzeń Wójta Gminy publikowane są na bieżąco na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Gminy [...]. W skardze z dnia [...] lutego 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący Z. C. zarzucił Wójtowi Gminy [...] nieudzielenie żądanej informacji i wniósł o zobowiązanie organu do jej udzielenia w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, wyegzekwowanie odpowiedzialności dyscyplinarnej wobec pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie oraz o zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że pismo Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2013 r., w żadnej mierze nie zawierało odpowiedzi i wyjaśnień, będących przedmiotem jego wniosku i wobec powyższego w dniu [...] grudnia 2013 r. skierował do Przewodniczącego Rady Gminy [...] skargę, wskazując na nieudostępnienie mi wnioskowanych informacji. Po upływie 40 dni od daty złożenia skargi, pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. otrzymał informację, że skarga owa zostanie rozpatrzona na "pierwszej sesji w 2014 r.", jednak bez podania daty. Następnie pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. został zawiadomiony o porządku obrad XXXIV Sesji Rady Gminy [...], zaplanowanej na [...] stycznia 2014 r., gdzie w punkcie 7 wskazano podjęcie uchwały w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Wójta Gminy. Rada Gminy [...], na podstawie opinii wypracowanej przez Komisję Rewizyjną Rady Gminy [...], podjęła Uchwałę Nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. uznając jego skargę za bezzasadną. Komisja Rewizyjna w swojej opinii wytknęła, że we wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie wskazał numeru uchwały. Komisja nie odniosła się przedmiotowo do istoty jego zapytania, przy czym Wiceprzewodniczący Komisji Rewizyjnej, podczas obrad Rady Gminy w dniu [...] stycznia 2014 r. stwierdził, że tabela będąca załącznikiem nr [...] do uchwały przygotowywanej do przyjęcia przez Radę Gminy na dzień [...] listopada 2013 r., upubliczniona w BIP Gminy [...], nie może być rozpatrywana i omawiana w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej. Na pytanie zadane podczas Sesji Rady w dniu [...] stycznia 2014 r. Wójtowi Gminy przez radną I. O., kiedy mogę spodziewać się udzielenia odpowiedzi na jego wniosek faktycznie nadal pozostający bez odpowiedzi, Wójt Gminy odparł, że Skarbnik Gminy ma wiele ważniejszych spraw i być może w przyszłości, dysponując wolnym czasem, przygotuje stosowne wyjaśnienia, nie podając jednak żadnej, konkretnej daty. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] stwierdził, że skarżącemu została udzielona odpowiedź w terminie, jednakże go nie satysfakcjonująca, zaś Rada Gminy jego skargę z dnia [...] grudnia 2013 r. uznała za bezzasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia – jak w rozpoznawanej sprawie – czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu. Mówiąc natomiast o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie stwierdzić na samym początku należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3). Konkretyzacją natomiast tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080, z późn. zm.), oraz partie polityczne (ust. 2). Wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy nie budzi zatem wątpliwości fakt, że Wójt Gminy [...] jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Wskazać również należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez niedokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. W dalszej części stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. W tym miejscu należy zwrócić szczególną uwagę na treść art. 6 ust. 1 pkt 5) ppkt c) ustawy w myśl którego udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych. Zatem żądana przez skarżącego we wniosku z dnia [...] listopada 2013 r. informacja o precyzyjne przedstawienie zestawienia wszelkich składników, wymienionych w art. 235 ustawy o finansach publicznych, które przekładają się na przyrost dochodów wskazany w planach budżetu Gminy [...], jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dodać w tym miejscu należy, że w myśl bowiem art. 2 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który ogranicza je z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest przy tym wymagane wykazanie ani interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Jedynie w przypadku informacji przetworzonej, stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy, ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zatem spełniona została również przesłanka przedmiotowa zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej w odniesieniu do wniosku skarżącego. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Wójt Gminy [...] pismem z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] odpowiedział skarżącemu, że: 1. zgodnie z art. 235 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, plan dochodów budżetu gminy [...] zawarty jest w podjętej przez Radę Gminy [...] w dniu [...] grudnia 2012r. Uchwale Budżetowej gminy [...] na 2013 rok (Uchwała Nr [...]) oraz w Uchwałach Rady Gminy i Zarządzeniach Wójta Gminy wprowadzających zmiany Uchwały Budżetowej na 2013 rok, 2. uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. została przyjęta Wieloletnia Prognoza Finansowa (WPF) Gminy [...] na lata 2013 – 2021, 3. na podstawie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z realizacją ustawy budżetowej (Dz. U. z 2012 r. poz. 1456) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 10 stycznia 2013 roku w sprawie wieloletniej prognozy finansowej jednostki samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 86), w dniu [...] marca 2013 roku, Uchwałą Nr [...] Rada Gminy [...] dokonała zmian w WPF wynikających z wyżej wymienionych przepisów prawa, poprzez załączenie dodatkowych objaśnień do danych wykazanych w WPF. Powyższe objaśnienia załączone są do każdej Uchwały Rady Gminy zmieniającej Wieloletnią Prognozę Finansową Gminy [...] w 2013 roku. Nadmienił jednocześnie, iż teksty Uchwał Rady Gminy oraz Zarządzeń Wójta Gminy publikowane są na bieżąco na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Gminy [...]. W tym miejscu wskazać należy na treść art. 235 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 885) w myśl którego w planie dochodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego wyszczególnia się, w układzie działów klasyfikacji budżetowej, planowane kwoty dochodów bieżących i dochodów majątkowych według ich źródeł, w tym w szczególności z tytułu dotacji i środków na finansowanie wydatków na realizację zadań finansowanych z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3. Natomiast przez dochody bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego rozumie się dochody budżetowe niebędące dochodami majątkowymi (ust. 2), zaś do dochodów majątkowych zalicza się: 1) dotacje i środki przeznaczone na inwestycje; 2) dochody ze sprzedaży majątku; 3) dochody z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (ust. 3). Zatem organ w żaden sposób, odwołując się jedynie do wskazanych wyżej aktów prawa miejscowego, nie przedstawił precyzyjnie zestawienia wszelkich składników wymienionych w art. 235 ustawy o finansach publicznych, które przekładają się na przyrost dochodów wskazany w planach budżetu Gminy [...]. Po pierwsze bowiem jest to odpowiedź zbyt ogólna, a po drugie, jeśli się zważy na "skargę" skarżącego i sposób jej załatwienia, co w rozpoznawanej sprawie i tak nie ma żadnego znaczenia ze względu na określone w ustawie procedury, to wskazana przez Komisję Rewizyjną uchwała Nr [...], nie pokrywa się w żadnym stopniu ze wskazanym uchwałami w odpowiedzi Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2013 r. Zatem bezspornym jest, że organ na dzień wniesienia skargi do Sądu i do chwili obecnej nie udostępnił skarżącemu żądanej informacji publicznej, a zatem pozostaje w bezczynności. Jednocześnie z drugiej strony Sąd nie dopatrzył się w bezczynności Wójta Gminy [...] rażącego naruszenia prawa, ponieważ podejmował on czynności wobec skarżącego i jej źródła należy się raczej dopatrywać w niedokładnym odczytaniu jego intencji, a nie w lekceważeniu, czy też celowym przedłużaniu postępowania. Z tego też powodu Sąd nie orzekł z urzędu grzywny wobec organu. Wskazać ponadto w tym miejscu należy skarżącemu, że sąd administracyjny w zakresie swoich uprawnień, nie posiada możliwości wyegzekwowania od organu wyciągnięcia odpowiedzialności dyscyplinarnej wobec pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 ust. 1 w zw. z art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i w zw. z art. 209 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.