II SAB/Wa 229/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Joanna Kube, Tomasz Szmydt (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na bezczynność Zgromadzenia Związku Gmin Regionu [...] w przedmiocie niepodjęcia przez organ uchwały o wykreśleniu Gminy [...] z członkostwa w Związku Gmin Regiony [...] postanawia odrzucić skargę. Gmina [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie niepodjęcia przez organ uchwały o wykreśleniu Gminy [...] z członkowska w Związku Gmin Regionu [...], pomimo wystąpienia Gminy [...] ze związku z upływem terminu wypowiedzenia. W dniu 23 września 2016 r. Gmina [...] podjęła uchwałę o wystąpieniu ze Związku Gmin Regionu [...] (dalej ZGR[...]). Przedmiotowa Uchwała została doręczona ZZG[...]R w dniu 30 września 2016 r. Gmina [...], wywodziła na podstawie § 22 ust. 6 Statutu ZGR[...] wniosek, iż termin wypowiedzenia członkowska Gminy upłynął w dniu 30 września 2017 r. Gmina [...] oczekiwała zatem od Związku Gmin Regionu [...] podjęcia w tym przedmiocie stosownej uchwały. Organ nie podjął czynności związanych z wykreśleniem Gminy z listy członków, zatem Gmina [...] złożyła ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. uznało, iż nie jest organem właściwym do rozpoznania ponaglenia, albowiem instytucja ta, w ocenie organu, dotyczy postępowań toczących się w trybie przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż w niniejszej sprawie Gminie [...] przysługuje prawo do wniesienia skargi na bezczynności, bez uprzedniego wyczerpania instytucji ponaglenia, o której mowa w art. 53 § 2b ppsa. Wobec powyższego Gmina [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie niepodjęcia przez organ uchwały o wykreśleniu Gminy [...] z członkowska w Związku Gmin Regionu [...]. Skarżący wnosił o: 1) Zobowiązanie Zgromadzenia Związku Gmin Regionu [...] do podjęcia uchwały w przedmiocie wykreślenia Gminy [...] z listy członków Związku Gmin Regionu [...], w związku z upływem terminu wypowiedzenia członkostwa ze skutkiem na dzień 30 września 2017 r., w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku; 2) Stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) Przyznanie, w trybie art. 149 § 2 ppsa od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 10.000,00 zł (dziesięć tysięcy złotych); 4) Zasądzenie na rzecz Gminy [...] od organu kosztów postępowania, według norm przepisanych. Interes prawny do złożenia niniejszej skargi skarżący wywodził z art. 67 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j., Dz. U. z 2018 r. poz. 994, dalej: "usg") w zw. z § 22 ust. 3, ust. 4 lit a, ust. 6 Statutu Związku Gmin Regionu [...]. Skarżący wskazuje, że art. 67 ust. 2 pkt 7 usg, statuujący obowiązek określenia przez związek międzygminny zasad przystępowania i występowania gmin ze związku, określa uprawnienia gmin w zakresie uczestnictwa w związkach. Z dyspozycji ww. przepisu można również wywieść obowiązki związku międzygminnego do podejmowania określonych czynności prawnych związanych z przystępowaniem gmin do związku oraz rezygnacją gmin z członkostwa. Interes prawny do złożenia niniejszej skargi opiera się na uprawnieniu Gminy, jako byłego członka Związku, do domagania się od organu podjęcia czynności prawnych zmierzających do wykreślenia Gminy z listy członków związku. Gmina [...] w granicach określonych w przepisach, w tym w szczególności wynikających z art. 18 ust. 2 pkt 12 usg, została uprawniona do decydowania o udziale w związkach międzygminnych, w tym uprawniona do skutecznego wystąpienia ze związku na zasadach wskazanych w statucie danego związku. Upływ terminu wypowiedzenia aktualizuje pod stronie ZZGR[...] obowiązek podjęcia określonych czynności prawnych, mających wpływ na sytuację prawną Skarżącego. Zdaniem skarżącego, bezczynność Związku w podjęciu uchwały o wykreśleniu Gminy [...] skutkuje powstaniem stanu niekorzystnego dla interesu prawnego skarżącego. Pomimo upływu ponad 15 miesięcy od terminu wypowiedzenia członkostwa, a ponad dwóch lat od odebrania oświadczenia o wypowiedzeniu, Gmina [...] w dalszym ciągu widnieje w statucie Związku Gmin Regionu [...] jako jeden z jej członków. Gmina [...] była ponadto adresatem uchwał organu dotyczących jej sytuacji prawnej, pomimo iż ze względu na ustanie członkostwa nie miała możliwości złożenia sprzeciwu od wydanych uchwał. Związek Gmin Regionu [...] wnosił o oddalenie skargi Gminy [...] w całości. Związek Gmin Regionu [...] stoi na stanowisku, iż od momentu otrzymania uchwały Rady Gminy [...] w sprawie wystąpienia Gminy [...] ze Związku Gmin Regionu [...], podejmował działania zmierzające do umożliwienia Skarżącemu wystąpienie ze Związku zgodnie z zapisami Rozdziału VI Statutu Związku Gmin Regionu [...] (Dz. U. Woj. Maz. z 2018 r. poz. 9876, dalej Statut). Powyższy rozdział Statutu, zgodnie z art. 67 ust.2 pkt 7 usg, szczegółowo określa zasady przystępowania i występowania członków oraz zasady rozliczeń majątkowych Gminy ze Związkiem. Związek Gmin Regionu [...] stanowi, iż członkostwo gminy w Związku ustaje po przeprowadzeniu procedury wyrejestrowującej tj. po podjęciu uchwały Zgromadzenia o wystąpieniu Gminy, z dniem ogłoszenia powyższej zmiany w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego (Rozdział VI §22 ust. 3 Statutu) i może nastąpić wyłączenie po uprzednim rozliczeniu majątkowym (Rozdział VI § 22 ust 7 Statutu). Zgromadzenie Związku Gmin Regionu [...] w celu umożliwienia skarżącemu wystąpienie ze Związku w dniu [...] listopada 2017 roku podjęło jednogłośnie bezwzględną większością głosów statutowej liczby członków, Uchwałę nr [...] w sprawie zasad rozliczenia Gminy [...] z uczestnictwa w Związku Gmin Regionu [...], której Załącznik nr 1 (Porozumienie) określa zarówno zasady rozliczenia z Gminą [...] ze składników majątkowych zgodnie z postanowieniami § 22 ust. 7 Statutu jak i zasady rozliczenia Gminy [...] w związku z realizowanymi wspólnie projektami finansowanymi ze środków zewnętrznych - stosownie do § 9 ust 16 Statutu. Ponadto w dniu [...] grudnia 2017 roku do skarżącego wystosowano pismo nr [...] z prośbą o podpisanie przesłanego Porozumienia stanowiącego załącznik nr 1 do Uchwały nr [...] z dnia [...] listopada 2018 roku wraz z informacją, że po podpisaniu ww. Porozumienia niezwłocznie podjęte zostaną kroki zmierzające do wykreślenia Gminy ze Związku Gmin Regionu [...] zgodnie ze Statutem. Skarżący otrzymał informację, iż w związku z brakiem rozliczenia się skarżącego ze Związkiem - tj. podpisania stosownego Porozumienia - Zgromadzenie Związku nie ma podstaw prawnych do podjęcia uchwały o wykreśleniu Gminy ze Związku Gmin Regionu [...]. Skarżący pismem z dnia 11 stycznia 2018 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. uchwałę Zgromadzenia Związku Gmin Regionu [...]. W ww. skardze czytamy, iż Gminie nie przysługuje możliwość formalnego wniesienia sprzeciwu od Uchwały na podstawie art 72 ust 1 usg. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 323/18 w całości odrzucił skargę. Skarżący pismem z dnia 17 kwietna 2018 r. wniósł skargę kasacyjną na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 323/18 o odrzuceniu skargi Gminy [...] na uchwałę Zgromadzenia Związku Gmin Regionu [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. w sprawie zasad rozliczania Gminy [...] w Związku Gmin Regionu [...]. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 13 czerwca 2018r. sygn. akt I GSK 2255/18 oddalił skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przystępując do rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, dalej "p.p.s.a."), zgodnie z którą sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem działań lub zaniechań administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne ma ograniczony charakter, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne określone w ustawie - w art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 4 p.p.s.a. i art. 154 § 1 p.p.s.a. Wynikający ze wskazanych przepisów zakres właściwości sądów administracyjnych powoduje, że sprawy inne, niż wymienione w art. 3 § 2, art. 4 oraz art. 154 § 1 p.p.s.a. są sprawami nie należącymi do właściwości sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, sąd skargę odrzuca. W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje jednolity pogląd prawny, z którego wynika, iż uchwała związku międzygminnego podejmowana jest nie w sprawie z zakresu administracji publicznej lecz w sprawie cywilnej, przez co nie jest objęta właściwością sądów administracyjnych (por.: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24.10.2013r., II GSK 2001/13, wyrok NSA z dnia 29.05.2012r., II OSK 671/12, postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2017r. II GSK 2332/17). We wskazanym postanowieniu z dnia 26 lipca 2017r. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że: "Związki międzygminne – z wyjątkiem przewidzianym w art. 64 ust. 4 u.s.g., który nie dotyczy rozstrzyganej sprawy – są formą dobrowolnego współdziałania gmin stosowaną w celu wspólnej realizacji zadań publicznych, zwłaszcza podejmowania przedsięwzięć przekraczających możliwości gminy. Do utworzenia takiego związku może dojść tylko w drodze porozumienia dwóch lub większej liczby gmin, co oznacza, ze związek międzygminny powstaje w drodze umowy między gminami (a więc strony łączy stosunek cywilnoprawny). Stosownie do art. 67 § 2 pkt 6 u.s.g., gminy uczestniczące w związku są zobowiązane – na zasadach określonych w statucie – partycypować w kosztach wspólnej działalności oraz w zyskach, a także w pokrywaniu strat związku. Ustawodawca pozostawił zatem uregulowanie tej istotnej dla działalności związku i jego sprawnego funkcjonowania materii statutowi, który związany jest instytucjonalnie z reżimem czynności cywilnoprawnych. Spór na tle rozliczeń między związkiem a uczestniczącą w nim gminą z tytułu ponoszenia kosztów działalności związku jest sprawą cywilną, ponieważ źródłem tego sporu jest umowa zawarta między równorzędnymi podmiotami (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 2 kwietnia 2003 r., sygn. akt I CK 265/02, w którym sąd stwierdził że: spór dotyczący rozliczeń między związkiem gmin [...], a uczestniczącą w nim gminą z tytułu ponoszenia kosztów działalności związku jest sprawą cywilną, podlegającą rozpoznaniu przez sąd powszechny.)". Powyższa kwestia jest o tyle istotna, że spór w niniejszej sprawie w istocie dotyczy tego, czy Gmina [...] ma obowiązek rozliczyć się z kosztów ze Zgromadzeniem Związku Gmin Regionu [...] oraz czy takie rozliczenie (lub jego brak) obliguje Związek do podjęcia uchwały w przedmiocie wykreślenia Gminy [...] z listy członków Związku Gmin. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 13 czerwca 2018r. I GSK 2255/18 wydanym na tle powyższego sporu jednoznacznie wskazał, że uchwała związku międzygminnego nie jest podejmowana w sprawie z zakresu administracji publicznej, ale w sprawie cywilnej, przez co nie jest objęta zakresem właściwości sądów administracyjnych. Przy czym skoro sama uchwała Związku Gmin podejmowana jest w sprawie z zakresu prawa cywilnego, to sąd administracyjny nie może również oceniać kwestii związanych z potencjalną bezczynnością Związku Gmin, przy braku podjęcia uchwały, również w przedmiocie wykreślenia Gminy z listy członków Związku Gmin. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skargę odrzucił.