II SAB/Wa 23/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.) Sędzia WSA Joanna Kube Protokolant Referent – stażysta Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi T. S. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłacania zaległego uposażenia i dodatków do uposażenia - oddala skargę - Pismem z dnia 17 listopada 2010 r., działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), T. S. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ze skargą na bezczynność Komendanta Głównego Policji, polegającą na nieustaleniu wysokości i niewypłaceniu na jego rzecz, pomimo istnienia ustawowego obowiązku wynikającego z art. 99 ust. 1 w zw. z art. 106 ust. 3 ustawy o Policji, zaległego uposażenia i dodatków do uposażenia za okres służby w Policji od dnia 30 czerwca 2004 r. do dnia złożenia skargi. W skardze tej wniósł o zobowiązanie Komendanta Głównego Policji do wykonania ustawowego obowiązku, polegającego na ustaleniu wysokości i wypłaceniu na jego rzecz należnego mu uposażenia i dodatków do uposażenia za wskazany wyżej okres. T. S. wniósł ponadto o przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi i pozostałych dokumentów wymienionych w uzasadnieniu, które znajdują się w aktach sprawy zawisłej przez NSA o sygnaturze akt I OSK 1291/10. W uzasadnieniu skargi T. S. przypomniał stan faktyczny sprawy i podał, że na podstawie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] nadal pozostaje w służbie w Policji i że z decyzji tej wynika dla Komendanta Głównego Policji obowiązek ustalenia i wypłacenia na jego rzecz należnego uposażenia. T. S. wskazał, że do wykonania tego obowiązku wielokrotnie wzywał Komendanta Głównego Policji m.in. w pismach z dnia 11 lutego 2009 r., 14 kwietnia 2009 r., 29 kwietnia 2009 r. i 28 września 2009 r. Pismami z dnia 9 lutego 2011 r., 12 sierpnia 2011 r., 22 sierpnia 2011 r., 25 sierpnia 2011 r. i 25 października, będącymi odpowiedziami na pytania Sądu, skarżący podkreślał, że Komendant Główny Policji nie wykonał decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] . W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że Komendant Główny Policji informował T. S., iż jego wniosek z dnia 18 marca 2010 r. nie zostanie rozpoznany w terminie, nadto wskazał nowy termin zakończenia postępowania. Wskazał też, że decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] , Komendant Główny Policji umorzył postępowanie administracyjne wywołane wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia wysokości należnego uposażenia i dodatków do uposażenia za okres służby w Policji od dnia 30 czerwca 2004 r. do dnia 31 lipca 2008 r. Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] utrzymał zaskarżone orzeczenie. Następnie pismem z dnia z dnia 6 września 2010 r. T. S. ponownie wystąpił z wezwaniem do zapłaty należnego zaległego uposażenia wraz z ustawowymi odsetkami. W odpowiedzi, pismem z dnia 12 października 2010 r., Komendant Główny Policji, podniósł, że rozpoznał wniosek T. S. wskazaną wyżej decyzją, a ponadto udzielił wyjaśnień w przedmiocie zgłoszonego żądania. Wskazał, że przyznanie świadczeń pieniężnych wynikających z art. 99 ustawy o Policji nie może być przedmiotem odrębnej sprawy administracyjnej załatwianej w formie decyzji administracyjnej. Brak bowiem jest w tym zakresie stosownych przepisów prawa. Tym samym brak jest podstaw prawnych do wydania merytorycznej decyzji administracyjnej w sprawie zgłoszonej przez T. S. Ponadto, organ powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stwierdził, że Komendant Główny Policji podejmował czynności z zakresu administracji publicznej, mające na celu załatwienie sprawy wywołanej żądaniem skarżącego, a tym samym nie można przyjąć, że organ pozostawał w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie, ustosunkowując się do wniosku skarżącego odnośnie przeprowadzenia przez Sąd postępowania dowodowego wskazać należy, że Sąd nie przeprowadza postępowania dowodowego, a bada legalność zaskarżonych aktów na podstawie dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych. Zgodnie z treścią przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Skarżący wnioskiem swym objął przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi i dokumentów znajdujących się w aktach sprawy I OSK 1291/10. Podnieść należy, że Sąd z tymi dokumentami zapoznał się z urzędu. Wskazać należy, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., bezczynność organów administracji podlega kontroli sądowej, jeżeli polega ona na braku wydania decyzji administracyjnej, niektórych kategorii postanowień, innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, względnie pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. O bezczynności organu administracji publicznej można mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ – bądź nie podjął żadnych czynności w sprawie, bądź wprawdzie podjął je, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie wydał w terminie decyzji administracyjnej. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu. Badając w tym świetle skargę T. S. uznać ją należy za niezasadną. Na wstępie rozważań należy wyjaśnić, czy T. S. dochował formalnych warunków wniesienia skargi, do których należy określony w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W wypadku skarg na bezczynność Komendanta Głównego Policji, środkiem takim jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W sprawie nie ma wątpliwości, że przed wniesieniem skargi T. S. wniósł taki środek, nie nazywając go wprawdzie w taki sposób, jednakże z treści pism składanych przez skarżącego można niewątpliwie wywnioskować, że jego intencją było zobligowanie organu do rozpatrzenia jego żądań, rozpoczętych pismem z dnia 11 lutego 2009 r. Podkreślić należy, że Komendant Główny Policji był tutaj organem właściwym, jako, że w rozpoznawanej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 32 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym od decyzji o mianowaniu policjantów na stanowiska służbowe, przenoszeniu oraz zwalnianiu z tych stanowisk, wydanej przez Komendanta Głównego Policji, służy odwołanie do ministra właściwego do spraw wewnętrznych, bowiem dotyczy on tylko tych ściśle określonych spraw. Wobec powyższego Komendant Główny Policji był organem właściwym do wystąpienia przez skarżącego z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa nie zaś z zażaleniem wniesionym do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, w trybie art. 37 kpa. Skarga zatem z tego powodu była dopuszczalna i mimo, iż organ faktu tego nie kwestionował Sąd zbadał tę okoliczność z urzędu. Należy przy tym pamiętać, że orzekając w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność organu, sąd nie przeprowadza kontroli określonego aktu lub czynności danego organu, lecz biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny danej sprawy rozstrzyga, czy istotnie organ pozostaje w bezczynności czy też nie. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę Komendant Główny Policji, nie pozostaje w bezczynności. Wskazać bowiem należy, że decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] organ umorzył postępowanie wywołane wnioskiem z dnia 15 marca 2010 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia wysokości należnego uposażenia i dodatków do uposażenia za okres służby od dnia 30 czerwca 2004 r. do dnia 31 lipca 2008 r. Skarżący złożył od tej decyzji odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2010 r. Wskazać należy, że w decyzji tej organ umarzając postępowanie odniósł się do wszystkich pism skarżącego, wnoszonych przez niego do Komendanta Głównego Policji w przedmiocie ustalenia i wypłaty należnego uposażenia i dodatków do uposażenia za okres służby od dnia 30 czerwca 2004 r. do dnia 31 lipca 2008 r., a nie jedynie do wniosku skarżącego z dnia 15 marca 2010 r. Podkreślić ponadto należy, że skarżący również na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, aktualnie badającym jego sprawę wskazał, że jego wcześniejsze wnioski były tożsame z jego wnioskiem z dnia 15 marca 2010 r. Stwierdzić ponadto należy, że organ umarzając postępowanie podkreślił, że jeżeli żądanie strony nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ, postępowanie administracyjne wszczęte takim żądaniem, jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu, bez względu na przyczyny, z powodu których strona wystąpiła z wnioskiem. Wyjaśnił przy tym, że zgodnie z art. 99 ustawy o Policji, z tytułu służby policjant otrzymuje jedno uposażenie i inne świadczenia pieniężne, określone w ustawie, które enumeratywnie zostały wymienione w art. 108 ust. 1 ustawy o Policji. Są to: zasiłek na zagospodarowanie, nagrody oraz zapomogi, nagrody jubileuszowe, dodatkowe wynagrodzenie za wykonywanie zleconych zadań wykraczających poza obowiązki służbowe, należności za podróże służbowe i przeniesienia oraz świadczenia związane ze zwolnieniem ze służby. Organ podał, że świadczenia te przy spełnieniu określonych kryteriów są zagwarantowane wskazaną ustawą i tym samym stanowią prawo podmiotowe przysługujące funkcjonariuszom Policji z mocy prawa. Ustalenie natomiast prawa do uposażenia i innych świadczeń pieniężnych stanowi czynność, której efektem jest przyjęcie określonego stanu faktycznego, zgodnie z kryteriami zawartymi w przepisach obowiązującego prawa. Organ stwierdził, że ustawa o Policji nie zawiera jakiegokolwiek upoważnienia do rozstrzygania w formie decyzji administracyjnej o przyznaniu świadczeń pieniężnych wynikających z art. 99 tej ustawy. W kontekście powyższego organ podał, że brak jest podstaw do rozstrzygania w zakresie przyznania świadczeń pieniężnych w ramach odrębnej sprawy administracyjnej, kończącej się wydaniem decyzji administracyjnej. Tak więc skoro organ rozpoznał wnioski skarżącego składane w tym zakresie w pismach, na które powołał się w swojej skardze, wydając decyzję z dnia [...] maja 2010 r. i umarzając postępowanie to nie można postawić organowi zarzutu bezczynności. Niezależnie od podanej powyżej argumentacji wskazać należy, że analizując wnikliwie wnioski skarżącego, dążące do realizacji przez Komendanta Głównego Policji decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2008 r. poprzez ustalenie skarżącemu składników uposażenia, to stwierdzić należy, że z decyzji tej obowiązek taki niewątpliwie nie wynika. Przypomnieć bowiem należy, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, rozpoznając odwołanie skarżącego od decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] , w przedmiocie mianowania go na stanowisko służbowe uchylił ją jedynie w części dotyczącej daty zwolnienia z zajmowanego stanowiska i pełnienia obowiązków oraz daty mianowania na stanowisko i ustalił nowy termin zwolnienia z zajmowanego stanowiska i pełnienia obowiązków na dzień 31 maja 2008 r. oraz ustalił nowy termin mianowania na stanowisko na dzień 1 czerwca 2008 r., w pozostałym zakresie utrzymując decyzję w mocy. Przypomnieć należy również, że wskazana decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2003 r. mianująca skarżącego z dniem 1 czerwca 2003 r. na stanowisko eksperta [...] , ustalała również jego warunki uposażenia. Skoro zatem decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie uchyliła decyzji w zakresie ustalania warunków uposażenia, a jedynie daty mianowania na stanowisko eksperta to również z tej przyczyny organ nie miał obowiązku ustalania na nowo skarżącemu warunków uposażenia wynikających z decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2008 r. jako, że warunki te nie uległy zmianie. Reasumując zatem stwierdzić należy, że analiza akt niniejszej sprawy wskazuje, że żądanie skarżącego zostało przez organ uwzględnione, poprzez wydanie przez Komendanta Głównego Policji decyzji z dnia [...] maja 2010 r. i utrzymane następnie w mocy przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Dlatego też nie było podstaw do stwierdzenia jakiejkolwiek bezczynności organu w tym zakresie, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.