II SAB/Wa 232/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 lipca 2020 r. sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę Wnioskiem z [...] września 2019 r., złożonym za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej, J. S. (dalej: "skarżący") wystąpił do Prezesa Sądu Rejonowego w [...] (dalej: "Prezes SR", "organ pierwszej instancji") o udostępnienie mu (drogą poczty elektronicznej) informacji publicznej w postaci skanów protokołów przekazania do Sądu Rejonowego w [...] dokumentacji po Państwowych Biurach Notarialnych ([...], Zb. dok., [...] i innych) ze wszystkich innych sądów wraz ze spisem przekazanych dokumentów oraz poinformowanie, czy dokumenty te znajdują się obecnie w ww. Sądzie. Decyzją z [...] września 2019 r. nr [...] Prezes SR odmówił skarżącemu udostępnienia żądanych informacji. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Prezes Sądu Okręgowego [...] w [...] (dalej: "Prezes SO", "organ drugiej instancji") decyzją z [...] listopada 2019 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw od ww. decyzji Prezesa SO z [...] listopada 2019 r. Tutejszy Sąd wyrokiem z 19 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2776/19, oddalił sprzeciw (orzeczenie to uprawomocniło się). Nie czekając na uprawomocnienie się rozstrzygnięcia organu drugiej instancji z [...] listopada 2019 r., Prezes SR w dniu [...] listopada 2019 r. wydał kolejną decyzję odmowną o nr [...], która – na skutek odwołania skarżącego – została uchylona przez Prezesa SO oraz przekazana do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji (vide decyzja Prezesa SO z [...] lutego 2020 r. nr [...] – w aktach administracyjnych sprawy). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ drugiej instancji m.in. wskazał, że skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej w formie elektronicznej, który nie został opatrzony własnoręcznym podpisem ani też kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Dlatego Prezes SR, przed wydaniem decyzji odmownej, powinien wezwać stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku w trybie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a."). Powyższa decyzja organu drugiej instancji z [...] lutego 2020 r. została doręczona Prezesowi SR [...] lutego 2020 r. Pismem z [...] kwietnia 2020 r., w wykonaniu decyzji Prezesa SO z [...] lutego 2020 r., Prezes SR wezwał skarżącego do uzupełnienia braku formalnego wniosku z [...] września 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej poprzez jego podpisanie i przesłanie za pośrednictwem operatora pocztowego lub złożenie na Biurze Podawczym Sądu Rejonowego w [...] - w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Przed wystosowaniem do skarżącego ww. wezwania, pismem z [...] marca 2020 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa SR w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z [...] września 2019 r., w której wniósł o zobowiązanie tego organu do niezwłocznego rozpoznania wniosku; stwierdzenie, że organ pierwszej instancji rażąco naruszył prawo; wymierzenie Prezesowi SR grzywny oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od organu pierwszej instancji zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że mimo upływu miesiąca (od wydania przez Prezesa SO decyzji nr [...]) organ pierwszej instancji nie podjął żadnych działań przewidzianych ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.; dalej "u.d.i.p."), pozostając w niczym nieuzasadnionej bezczynności. Podkreślił, że z pewnością żądana przez niego (we wniosku z [...] września 2019 r.) informacja ma charakter informacji publicznej, bo dotyczy trybu postępowania z dokumentami urzędowymi. Natomiast Prezes SR jako organ władzy sądowniczej jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na wniosek, jeżeli nie została ona udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej. Zatem zarówno przesłanka przedmiotowa, jak i podmiotowa udzielenia informacji publicznej, zostały spełnione. Według skarżącego, działania organu pierwszej instancji są ukierunkowane na przewlekanie postępowania. Prezes SR miał świadomość wadliwości swoich decyzji, a tym samym wiedział, że zostaną uchylone, a mimo to konsekwentnie powtarzał swój "błąd", aby zlekceważyć wniosek skarżącego. W konsekwencji od złożenia przedmiotowego wniosku upłynęło już 6 miesięcy. To uzasadnia, zdaniem skarżącego, stwierdzenie rażącego naruszenia prawa. Nadto skarżący wskazał, iż Sąd może wymierzyć Prezesowi SR grzywnę w wysokości do 49.079,50 zł. W odpowiedzi na skargę Prezes SR wniósł o umorzenie postępowania sądowego w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 (omyłkowo powołano art. 166) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."); stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; oddalenie skargi w zakresie żądania wymierzenia grzywny, a także zasądzenie od skarżącego na rzecz organu pierwszej instancji zwrotu kosztów postępowania. Prezes SR wyjaśnił, że wobec podjętych przez niego czynności zmierzających do rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej i skierowania do skarżącego wezwania z [...] kwietnia 2020 r., nie pozostaje już w bezczynności, a więc brak jest podstaw do zastosowania art. 149 p.p.s.a. Jednocześnie organ pierwszej instancji wniósł o stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W tym zakresie powołał się na stan pandemii na terenie RP, wywołanej wirusem SARSCoV-2, który spowodował opóźnienia w realizacji niektórych zadań Sądu Rejonowego w [...], w tym tych wynikających z przepisów u.d.i.p. To nieznaczne opóźnienie (w analizowanym przypadku) nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków. W konsekwencji Prezes SR wniósł o nieuwzględnienie wniosku o wymierzenie mu grzywny. Ponadto organ pierwszej instancji zaakcentował, iż skarżący, a także jego syn, periodycznie przesyłają (drogą elektroniczną oraz za pośrednictwem operatora pocztowego) wnioski - nie tylko w trybie u.d.i.p. - bardzo zbliżone w treści, adresowane do Prezesa SR, jak również do Przewodniczącego [...] Wydziału, co utrudnia ich rejestrację i analizę. Na skutek realizacji wniosków, złożonych w roku 2019 i 2020 przez skarżącego i jego syna, m.in. o udostępnienie informacji publicznej, organ pierwszej instancji wytworzył już kilkaset stron dokumentów. Wnioski skarżącego przyczyniają się do znacznego obciążenia pracy Sądu Rejonowego w [...], niejednokrotnie paraliżują działanie Oddziału [...]. W ocenie Prezesa SR, działania skarżącego de facto nie są podyktowane troską o dobro publiczne, a zmierzają do realizacji jego prywatnych interesów, a zatem sprzeciwiają się celowi wynikającemu z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Celem skargi na bezczynność czy przewlekłość organu administracji jest zwalczanie braku działania lub też zwłoki w załatwianiu sprawy administracyjnej, a także - jeśli organ administracji nadal pozostaje w bezczynności bądź przewlekle prowadzi postępowanie - wymuszenie załatwienia sprawy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") w wyroku z 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13, o bezczynności organu można mówić wówczas, gdy pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia sprawy w określonej formie i w określonym czasie, będąc do tego właściwym i zobowiązanym z mocy stosownych przepisów. Instytucja skargi na bezczynność ma doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia w sprawie (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie należy podkreślić, że badanie przez sąd administracyjny bezczynności organów na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej musi być poprzedzone oceną, czy żądanie udzielenia informacji mieści się w obszarze podmiotowo-przedmiotowym działalności adresata. Przesądzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej, pozwala na przejście do drugiego etapu kontroli, tj. rozstrzygnięcia, czy w sprawie występuje bezczynność. W tym zakresie bowiem sąd administracyjny ocenia, czy organ podjął jakiekolwiek działanie, czy dokonał tego w wymaganej prawem formie, a jeśli udzielił żądanej informacji, to czy została ona udzielona w pełni. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Prezes SR jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W myśl art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych (lit. f). Objęta wnioskiem skarżącego informacja w postaci skanów protokołów z przekazania do Sądu Rejonowego w [...] dokumentacji po Państwowych Biurach Notarialnych z innych sądów, a także spisu przekazanych dokumentów ma walor informacji publicznej. Ta kwestia również nie była sporna między stronami postępowania. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność kluczowy jest moment jej wniesienia. Sąd będzie mógł bowiem oddalić skargę na bezczynność w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności, co wynika z art. 149 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, 6 wydanie, Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., s. 648). Taka sytuacja miała miejsce właśnie w niniejszej sprawie, bowiem - jak wskazał Prezes SR - decyzja Prezesa SO z [...] lutego 2020 r. (wydana w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego z [...] września 2019 r.) została mu doręczona [...] lutego 2020 r. Nadmienić również wypada, iż w terminie 14 dni od doręczenia tej decyzji skarżący mógł wnieść sprzeciw (vide art. 64a, art. 64b i art. 64c p.p.s.a.). Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. co zostanie szerzej omówione w dalszej części uzasadnienia. Tak więc organ pierwszej instancji powinien podjąć działania w sprawie wniosku skarżącego w terminie 14 dni, tj. do [...] marca 2020 r. Tymczasem skarżący złożył skargę [...] marca 2020 r., czyli w dacie, w której Prezes SR nie pozostawał w bezczynności. Natomiast w dniu wydania wyroku wniosek skarżącego był już procedowany; został nadany mu bieg, ponieważ pismem z [...] kwietnia 2020 r. wezwano skarżącego do uzupełnienia braku formalnego wniosku poprzez jego podpisanie. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, wedle którego, gdy na gruncie przepisów u.d.i.p. choćby potencjalnie zachodzi możliwość podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania, albo też jakiegokolwiek innego aktu administracyjnego, który wiązałby się z ustaleniem podmiotu, od którego pochodzi wniosek, do usunięcia braków formalnych wniosku znajduje zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. (vide wyrok NSA z 27 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1701/16). Jak podkreślił NSA w wyroku z 16 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1002/09, "wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak winien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji (podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku wykazuje cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji nieważnej - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.)". Ponadto w niniejszej sprawie podkreślić trzeba, że jakkolwiek sama konstrukcja prawa dostępu do informacji publicznej jako publicznego prawa podmiotowego, w praktyce oznacza, iż już samo stwierdzenie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej implikuje obowiązek udzielania informacji każdemu podmiotowi, który się o to zwróci, to jednak takie stosowanie prawa prowadzi również do jego nadużycia. Okoliczności związane z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej powinny być zatem w każdym przypadku oceniane indywidualnie. Ocena taka powinna zatem uwzględniać szerszy kontekst sytuacyjny a nie tylko samo uprawnienie do uzyskania takiej informacji. W konsekwencji zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie NSA dopuszcza się możliwość stosowania konstrukcji nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej. Nadużywanie publicznego prawa podmiotowego ma miejsce wówczas, gdy podejmuje się próbę korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych organów (vide J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej [w:] J. Góral, R. Hauser i J. Trzciński, Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Naczelny Sąd Administracyjny, Warszawa, 2005 r., s. 146-147; a także wyroki NSA z: 16 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1992/14; 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1601/15; 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2642/16). Zasadniczo w doktrynie prawniczej oraz w orzecznictwie konstrukcja nadużycia prawa do informacji publicznej pojawia się w kontekście: 1. wykorzystania prawa do informacji w celu zakłócenia funkcjonowania organów administracji, 2. wykorzystania dla celów gospodarczych, zawodowych lub na potrzeby prowadzenia indywidualnych sporów prawnych, 3. wykorzystania dla szykanowania osób piastujących funkcje publiczne, do pozyskiwania informacji o tych osobach nie w celu społecznej kontroli, lecz dla prowadzenia sporów osobistych, zaspokojenia prywatnych animozji. Tutejszemu Sądowi z urzędu wiadome jest, że skarżący występuje do różnych organów administracji publicznej (w tym do Prezesa SR) z wieloma wnioskami o udostępnienie informacji publicznej. Część z tych wniosków ma bardzo podobną treść; dotyczy tej samej problematyki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie ma podstaw, aby kwestionować oświadczenie Prezesa SR o zakłócaniu (a niekiedy wręcz paraliżu) pracy Sądu Rejonowego w [...] na skutek mnogości wniosków skarżącego. Uznając za nieuzasadniony zarzut bezczynności Prezesa SR, skargę należało oddalić na mocy art. 151 p.p.s.a. Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazuje, że w przypadku oddalenia skargi, brak jest podstaw prawnych do zasądzenia na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym w oparciu o art. 119 pkt 4 p.p.s.a.