II SAB/Wa 235/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 października 2024 r. sprawy ze skargi H. L. na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie rozpoznania odwołania 1. stwierdza, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] października 2023 r.; 2. stwierdza, że bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz H. L. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. H. L. (dalej jako "skarżąca") pismem z 22 lutego 2024 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej jako "organ" lub "Minister") w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej też jako "[...]WKZ" lub "organ I instancji") z [...] października 2023 r., nr [...] znak: [...]. Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w wyznaczonym przez Sąd terminie, ustalenie, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa i orzeczenie wobec organu grzywny w kwocie 15 000,00 zł. Nadto wniosła o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazała, że [...] listopada 2023 r. [...]WKZ w sprawie [...] przekazał odwołanie skarżącej do rozpoznania. Mimo upływu ustawowo określonych terminów, złożonego ponaglenia i braku przeszkód Minister nie rozpoznał wniesionego odwołania. W ocenie skarżącej, zachowanie organu jest umyślnym działaniem na szkodę strony i interesu publicznego. Organowi wiadomo bowiem z urzędu, że [...] grudnia 2023 r. Policja wszczęła postępowanie przygotowawcze w sprawie nieudostępnienia informacji publicznej o dacie ostateczności lub trwającej nieprawomocności decyzji WKZ w [...] z [...] lutego 1980 r. dotyczącej wpisu do rejestru zabytków obiektu [...] - miasto. Zakres tego postępowania karnego obejmuje także wiarygodność informacji o ostateczności pozostałych decyzji obszarowych dawnego WKZ w [...] i działanie na szkodę właścicieli nieruchomości oraz zainteresowanych organów wprowadzonych w błąd informacjami o ostateczności decyzji. Wszelka zatem bezczynność zmierzająca do ukrycia nadużyć w realizacji ochrony zabytków i uzurpowania kompetencji uzasadnia podejrzenie naruszenia prawa karnego w postaci pomocnictwa. W świetle tych okoliczności orzeczenie wobec organu dyscyplinującej kary grzywny jest uzasadnione. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, [...]WKZ wydał w dniu [...] października 2023 r., decyzję nr [...] znak: [...], odmawiającą skarżącej udostępnienia informacji publicznej w zakresie przesłania wszystkich decyzji wpisujących do rejestru zabytków układy urbanistyczne położone na obszarze dawnego województwa [...] oraz udostępnienia informacji o datach (dniu, miesiącu i roku) ich ostateczności i prawomocności. Skarżąca pismem z [...] października 2023 r. wniosła do Ministra odwołanie od ww. decyzji organu I instancji. Przedmiotowe odwołanie od ww. decyzji zostało przekazane przez [...]WKZ do Ministra pismem z [...] listopada 2023 r. i wpłynęło do organu [...] listopada 2023 r. Pismem z [...] lutego 2024 r. skarżąca wniosła do Ministra ponaglenie w związku z brakiem rozpoznania jej odwołania od decyzji organu I instancji z [...] października 2023 r. W dniu [...] lutego 2024 r. do Ministra wpłynęła wskazana na wstępie skarga na bezczynność organu. W dniu [...] marca 2024 r. Minister wydał decyzję nr [...] utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z [...] października 2023 r. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Stosownie do treści art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W myśl art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a tego przepisu, czyli w sytuacjach, gdy organ m.in. ma obowiązek wydać decyzję administracyjną, postanowienie w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służą odwołanie bądź zażalenie, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (...) oraz pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. p.p.s.a. Sąd, oceniając skargę przez pryzmat ww. przepisów doszedł do konkluzji, że skarga była dopuszczalna, gdyż skarżąca przed jej wniesieniem wystąpiła do właściwego organu z ponagleniem, w trybie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775; dalej: "k.p.a.") Sąd stwierdza ponadto, że w piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, że z przewlekłością, czy z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy prowadzi postępowanie jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności - a zaniechanie to nie znajduje racjonalnego i przede wszystkim prawnego uzasadnienia (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86). Wyjaśnić również należy, że celem skargi na bezczynność czy przewlekłość organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności takiej skargi, Sąd bierze zaś pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność czy przewlekłość organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. W świetle powyższego do uznania bezczynności, czy przewlekłości organu administracyjnego konieczne jest w pierwszym rzędzie ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmował w terminach ustawowych działań, mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Z akt sprawy wynika, że Minister, już po wniesieniu przez skarżącą skargi do WSA w Warszawie na bezczynność (skarga wpłynęła do organu [...] lutego 2024 r.), wydał decyzję z [...] marca 2024 r., którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [...] października 2023 r. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie do art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Według art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność). Innymi słowy, z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ w ustawowym terminie nie podjął żadnych czynności w sprawie lub postępowanie takie wprawdzie prowadził, ale nie zakończył go - mimo istnienia ustawowego obowiązku - wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, nie podjął też stosownej czynności. Stan bezczynności organu jest kategorią "obiektywną", dla oceny zachowania organu (stwierdzenia bezczynności) istotny jest jedynie upływ czasu między datą wszczęcia postępowania, a datą wniesienia skargi. Skarga na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wydanie decyzji przez organ po wniesieniu skargi na bezczynność, a przed dniem orzekania (tak jak w rozpatrywanej sprawie), nie prowadzi do bezprzedmiotowości postępowania sądowego, a Sąd zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Należy dodać, że termin do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi (art. 286 § 2 p.p.s.a.). Z niespornych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że pismem z [...] listopada 2023 r. organ I instancji przekazał Ministrowi przedmiotowe odwołanie skarżącej (data wpływu do organu - [...] listopada 2023 r.). Zatem stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. organ powinien załatwić sprawę w ciągu miesiąca, a więc do dnia 10 grudnia 2023 r., ewentualnie w wyznaczonym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. "dodatkowym" terminie. Tymczasem Minister nie załatwił sprawy skarżącej w wymaganym terminie, co prowadzi do wniosku, że organ dopuścił się bezczynności w niniejszej sprawie. Wobec wydania przez organ decyzji z [...] marca 2024 r. Sąd nie miał jednak podstaw do zobowiązania Ministra do rozpoznania odwołania skarżącej od decyzji organu I instancji z [...] października 2023 r. W związku z powyższym, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał, że zaistniała bezczynność organu w rozpoznaniu odwołania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). W judykaturze przyjmuje się jednocześnie, że za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. i 36 k.p.a. można uznać, ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu. Jednocześnie słownikowe znaczenie słowa "rażący" oznacza "rzucający się w oczy, bardzo duży, oczywisty" (vide: Mały słownik języka polskiego pod red. S. Skorupki, H. Auderskiej, Z. Łempickiej, PWN, Warszawa 1969). W doktrynie spostrzega się, że przy ocenie charakteru bezczynności lub przewlekłości kluczowa jest długość okresu tej bezczynności (przewlekłości) (zob. W. Chróścielewski, glosa do wyroku NSA z 24 kwietnia 2015 r., I FSK 1881/14, Orzecznictwo Sądów Polskich z 2015, nr 12, poz. 116). Rażące naruszenie prawa jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i powinno być interpretowane ściśle. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego pojęcia, "rażące" to "ponad miarę", "niewątpliwe", "wyraźne", "oczywiste". Ocena, czy mamy do czynienia z rażącą postacią bezczynności, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami sprawy, rozpatrywanej indywidualnie. Co istotne, w niniejszej sprawie odwołanie skarżącej, choć z uchybieniem ustawowych terminów, ale zostało ostatecznie rozpatrzone. Sąd uznał, że czas prowadzenia postępowania odwoławczego nie uzasadniał wymierzenia organowi grzywny. Wbrew zarzutowi skargi zachowanie organu nie stanowiło umyślnego działania na szkodę strony i interesu publicznego. Grzywna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter dyscyplinująco - represyjny, a suma pieniężna przyznawana na rzecz strony skarżącej ma charakter kompensacyjny. Podkreślić należy, że z treści omawianego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności, a także czy wskazują na konieczność zrekompensowania tego faktu skarżącemu. Zarówno zatem wymierzenie grzywny, czy przyznanie sumy pieniężnej nie jest obligatoryjne. Biorąc to wszystko pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 i 2 wyroku. Sąd oddalił zaś skargę w zakresie wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt 3 wyroku). O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony wpis sądowy w wysokości 100 zł Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., jak w pkt 4 wyroku.