II SAB/Wa 237/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Anna Mierzejewska, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2012 r. sprawy ze skargi P. G. na bezczynność Dyrektora [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 24 maja 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej zobowiązuje Dyrektora [...] do rozpatrzenia wniosku P. G. z dnia 24 maja 2012 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego, stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, odstępuje od wymierzenia Dyrektorowi [...] grzywny, 1. zasądza od Dyrektora [...] na rzecz skarżącego P. G. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 24 maja 2012 r., złożonym w formie elektronicznej, P. G. wystąpił do Dyrektora [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: jak nazywa się radca prawny [...] , jakie kwalifikacje ma ta osoba, jaki kierunek studiów kończyła i na której uczelni, od kiedy, poprzez wskazanie konkretnej daty, osoba ta jest radcą prawnym [...] , ile rocznie [...] wydaje na obsługę prawną i co składa się na tę kwotę. Dodatkowo P.G. wystąpił o przekazanie mu zakresu czynności radcy prawnego. W odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia [...] maja 2012 r. znak [...] , Dyrektor [...] przytoczył treść art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej i podniósł, że wszelkie dane, które powinny i mogą być udostępnione zgodnie z treścią ustawy o dostępie do informacji publicznej znajdują się na stronie internetowej [...] wraz z linkiem do Biuletynu Informacji Publicznej Biura. Dodatkowo organ wskazał, że informacje tam zawarte stanowią odpowiedź na zgłoszony wniosek o udostępnienie informacji. Pismem z dnia 4 czerwca 2012 r. P.G. złożył, za pośrednictwem organu, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Dyrektora [...] w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 24 maja 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej. W treści skargi skarżący podniósł, że organ do dnia wniesienia skargi nie udzielił żadnej informacji, jak również nie udostępnił żądanych dokumentów. W związku z powyższym wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia żądanej informacji, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że załączone do odpowiedzi na skargę kopie dokumentów świadczą o udzieleniu niezwłocznie skarżącemu informacji dotyczących funkcjonowania [...] i wszelkich informacji dopuszczonych ustawą o udostępnianiu informacji publicznej. Organ podniósł ponadto, że skarżący w okresie od marca 2012 r. do chwili obecnej, w sposób natarczywy dopomina się o udzielenie informacji dotyczących pracy i działania placówki, rażąco wykraczając poza obszar przysługujących mu praw i uniemożliwiając wykonywanie obowiązków przez Dyrektora. Działania te godzą w funkcjonowanie placówek [...] , paraliżując i uniemożliwiając ich prawidłowe funkcjonowanie. Dyrektor [...] na każde zapytanie udziela bezzwłocznie odpowiedzi w miarę możliwości i posiadanej wiedzy oraz upoważnień, zarówno telefonicznie jak i w formie pisemnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, iż stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), skarga na bezczynność organu administracji przysługuje w sprawach, w których wydawane są decyzje i postanowienia oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty (inne niż decyzje i postanowienia) lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W takich sprawach skargę na bezczynność można wnieść skutecznie, jeżeli organ administracji (podmiot zobowiązany z mocy ustawy) nie załatwia sprawy w terminie określonym przepisami regulującymi sposób postępowania organów administracji. Aby można było mówić o bezczynności organu (podmiotu zobowiązanego) należy jednak przede wszystkim stwierdzić, iż ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego, w nakazanym prawem terminie, nie wypełnia. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, przewiduje różne sposoby jej udostępniania. Zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy, udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: 1) ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8, 2) udostępniania, o którym mowa w art. 10 (na wniosek) i 11 (udostępnienie wglądu), 3) wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3, i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia. Stosownie do postanowień art. 10 ust. 1 powołanej ustawy, informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej wszczyna przede wszystkim postępowanie w sprawie jej udostępnienia, ale również określa krąg podmiotów tego postępowania. Złożenie wniosku do organu administracji (podmiotu zobowiązanego) przesądza o tym, iż w odniesieniu do tego właśnie konkretnego organu (podmiotu) należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia informacji publicznej oraz czy podejmuje stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 4 ust. 1 pkt 1 stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są organy władzy publicznej. Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są m.in. podmioty reprezentujące jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (art. 4 ust. 1 pkt 4). Na tle powołanej regulacji przyjmuje się, iż podmiotami zobowiązanymi do udzielenia informacji publicznej są organy władzy publicznej rozumiane jako "podmioty publiczne powiązane ze sprawowaniem władz: ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej", w tym: Sejm i Senat, Prezydent RP, Rada Ministrów, ministrowie, prezes RM, wojewodowie, organy gminy, powiatu i województwa oraz (co wymaga w niniejszej sprawie podkreślenia) ich struktury pomocnicze i jednostki organizacyjne, niebędące odrębnymi osobami prawnymi wymienionymi w przepisach ustawy (struktury i jednostki działają w charakterze organów, z których funkcjonowaniem są związane) - M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 44. W świetle powyższych ustaleń, [...] - jako jednostka organizacyjna (pomocnicza) gminy – jest podmiotem, na który ustawa o dostępie do informacji publicznej nakłada określony obowiązek prawny. Posiada zdolności sądową. Zdolność sądowa, w rozumieniu art. 25 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona, czyli zdolność zajmowania pozycji podmiotu postępowania sądowoadministracyjnego. Definicja sformułowana w art. 25 nie obejmuje wszystkich mających zdolność sadową podmiotów, tj. organu, co znajduje potwierdzenie w art. 32 powołanej ustawy procesowej. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmioty wymienione w art. 4 tej ustawy, traktowane są przed sądem administracyjnym (w znaczeniu procesowym) jako organy. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, iż w procedurze sądowoadministracyjnej jednostki organizacyjne osób prawnych (w tym gmina) wyposażone są w zdolność sądową wyłącznie wtedy, gdy przepis prawa dopuszcza możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków bezpośrednio (a nie na osobę prawną, w skład której wchodzą) lub przyznaje im określone uprawnienia – T. Woś. H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie 4, Wydawnictwo LexisNexis, str. 229. Skoro zatem z mocy przepisu prawa ciąży na jednostce pomocniczej gminy obowiązek ustawowy o charakterze publicznoprawnym, to jego działanie lub zaniechanie w tej sferze (dostępu do informacji publicznej) podlega kontroli sądowej. Wobec spełnienia zakresu podmiotowego stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej należy zbadać, czy żądane przez skarżącego informacje dotyczące zatrudnienia radcy prawnego w jednostce stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy. Przechodząc zatem do oceny przedmiotu żądania skarżącego należy wskazać, iż pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając wszystkie te aspekty można zatem uznać, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do podmiotów zobowiązanych na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Innymi słowy, będzie nią treść dokumentów wytworzonych przez podmioty zobowiązane do jej udostępnienia, bez względu na to, do kogo są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ (podmiot zobowiązany), jak i te, których organ (podmiot zobowiązany) używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Informacja publiczna dotyczy więc sfery faktów. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Odkodowując treść użytego przez ustawodawcę w powołanych wyżej przepisach pojęcia "osoby sprawującej funkcje publiczne" należy wskazać, iż Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 marca 2006 r. (sygn. akt K 17/05 - OTK-A 2006, nr 3, poz. 30), wydanym na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej, przyjął, że ustalenie, czy dana funkcja jest funkcją publiczną, powinno odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Trybunał stwierdził dalej, iż do funkcji publicznych należą "takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny". Oceniając pod tym kątem zakres czynności związanych ze stanowiskiem radcy prawnego, należy mieć na uwadze, że zawód radcy prawnego jest zawodem wyodrębnionym, posiadającym własną regulację ustawową, zawartą w ustawie z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.), w związku z czym nie jest możliwe jego wykonywanie z pominięciem przepisów tej ustawy. Jest on określony w ustawowej definicji zawodu radcy prawnego, wynikającej z art. 4 ustawy o radcach prawnych, sprecyzowanej w art. 6 ust. 1 i art. 7 tej ustawy i polega na świadczeniu pomocy prawnej, a w szczególności na udzielaniu porad prawnych, sporządzaniu opinii prawnych, opracowywaniu projektów aktów prawnych oraz występowaniu przed sądami i urzędami. Tak zakreślone jedynie przykładowo obowiązki i kompetencje przesądzają, zdaniem Sądu, o tym, iż na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej, radców prawnych wykonujących zawód w jednostkach samorządu terytorialnego, w tym jego jednostce pomocniczej, należy uznać za osoby pełniące funkcje publiczne. Nie ulega wątpliwości, że w zakresie obowiązków radcy prawnego jednostki samorządu terytorialnego, poza przygotowywaniem projektów uchwał bądź zarządzeń, mieści się również obowiązek przygotowywania projektów decyzji administracyjnych oraz ich opiniowanie. Powyższą argumentację wzmacnia ponadto okoliczność, że zawód radcy prawnego, z uwagi na istotną rolę w funkcjonowaniu i kształtowaniu systemu ochrony prawnej, jest zawodem zaufania publicznego, o jakim mowa w art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, co dodatkowo rzutuje na ocenę w zakresie wymogu transparentności jego wykonywania w kontekście ustawy o dostępie do informacji publicznej. Uzupełniająco podnieść jeszcze należy, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 maja 2007 r. (sygn. akt K 2/07, OTK-A 2007, nr 5, poz. 48), wydanym wprawdzie na tle ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. Nr 218, poz. 1592 ze zm.), wyraźnie jednakowoż wskazał, że "radcowie prawni muszą być uznani za pełniących funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów, tak jak to ujmowano na użytek definiowania "osoby pełniącej funkcje publiczne" w sprawie o sygn. K 17/05". Z tego względu informacja odnosząca się do radcy prawnego wykonującego zawód w jednostce samorządu terytorialnego, będącego osobą sprawującą funkcję publiczną, stanowi informację publiczną w świetle art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno - techniczną. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może odmówić udzielenia tej informacji z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednakże, jeśli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej. Skoro skarżący nie otrzymał żądanej informacji oraz w sprawie nie doszło do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanych dokumentów, to Dyrektor [...] pozostaje w bezczynności. Stwierdzona w niniejszej sprawie bezczynność nie ma jednak postaci kwalifikowanej, albowiem podmiot zobowiązany nie pozostawił wniosku strony bez rozpoznania, lecz pismem z dnia [...] maja 2012 r. ustosunkował się do żądania skarżącego, uznając, że udzielona pisemna odpowiedź jest dla zainteresowanego wystarczająca. Bezczynność Dyrektora [...] wynika z błędnej wykładni przepisów prawa materialnego dotyczących pojęcia informacji publicznej. Z powyższych względów należało zobowiązać Dyrektora [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 24 maja 2012 r., bądź poprzez udostępnienie informacji, bądź wydanie decyzji o odmowie jej wydania, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co umożliwi stronie wykorzystanie środków prawnych, łącznie z prawem wniesienia skargi do sądu. Jednocześnie Sąd uznał, biorąc pod uwagę okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ w zakreślonym przez ustawę terminie wyraził swoje stanowisko, które ostatecznie okazało się nieprawidłowe. Nie świadczy to jednak o rażącym naruszeniu prawa przez organ. Nie stanowi również podstawy do nałożenia na organ grzywny. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 209 ww. ustawy.