II SAB/Wa 238/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 lipca 2019 r. sprawy ze skargi K.B. na bezczynność Podkomisji do Ponownego Zbadania Wypadku Lotniczego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Przewodniczącego Podkomisji do Ponownego Zbadania Wypadku Lotniczego do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Przewodniczącego Podkomisji do Ponownego Zbadania Wypadku Lotniczego na rzecz skarżącego K.B. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. K.B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Podkomisji do Ponownego Zbadania Wypadku Lotniczego w rozpoznaniu jego wniosku z [...] marca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że skarżący w piśmie z [...] marca 2019 r. zwrócił się do Podkomisji do Ponownego Zbadania Wypadku Lotniczego z 10 kwietnia 2010 r. o udostępnienie w trybie ustawy z 6 września 2001 r. dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1423) informacji: 1) Czy został ogłoszony przetarg na wykonanie wirtualnego modelu TU-154M ? (jeżeli tak, to gdzie i kiedy został ogłoszony, jakie były jego warunki), 2) Kto i w jakim czasie przeprowadził badania związane z utworzeniem tego modelu ?, 3) W jaki sposób została przeprowadzona weryfikacja firm oraz uczelni, które były zaangażowane w prace nad wykonaniem modelu?, 4) Jaki jest łączny koszt wszystkich prac związanych z wykonaniem wirtualnego modelu TU-154M ?, 5) Jakie doświadczenie w zakresie tworzenia wirtualnych modeli samolotów mogących zabrać na pokład powyżej 100 osób posiadają te podmioty ? (wnioskodawca zwrócił się o wskazanie doświadczenia wybranych podmiotów w tworzeniu wirtualnych modeli samolotów w celu badania katastrof lotniczych), 6) Jaki był sens tworzenia tego modelu oraz wjakim konkretnym celu został on wykonany? W piśmie z 12 marca 2019 r. Sekretarz Podkomisji do Ponownego Zbadania Wypadku Lotniczego poinformował K.B., że prace Podkomisji odbywają się w trybie niejawnym. Wszelkie informacje dotyczące aktualnie prowadzonych badań i eksperymentów Przewodniczący udostępnia na umotywowany wniosek, wyłącznie w celu zapobiegania zdarzeniom lotniczym na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 16 i art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 134 ust. 1 i ust. 1a ustawy z 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (Dz. U. z 2016 r., poz. 605 ze zm.). K.B. w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Podkomisji do Ponownego Zbadania Wypadku Lotniczego stwierdził, że Podkomisja, która została powołana przez Ministra Obrony Narodowej na podstawie przepisów rozporządzenia tego organu z 4 lutego 2016 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie organizacji oraz działania Komisji Badania Wypadków Lotniczych Lotnictwa Państwowego (Dz. U. z 2016 r., poz. 148) w celu wyjaśnienia katastrofy lotniczej z 10 kwietnia, jest podmiotem o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a informacje objęte wnioskiem są informacjami publicznymi. Informacje te nie dotyczą wyników badań Podkomisji, ale kosztów i sposobu wyłonienia wykonawców wirtualnego modelu samolotu, a zatem nie jest uzasadnione powoływanie się na art. 134 ust. 1a ustawy Prawo lotnicze. W konkluzji skarżący stwierdził, że skoro Podkomisja w terminie określonym przepisami prawa (art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej) nie udostępniła żądanych informacji (w drodze czynności materialno-technicznej) ani nie wydała decyzji o odmowie ich udostępnienia (pismo Sekretarza Podkomisji do Ponownego Zbadania Wypadku Lotniczego z 12 marca 2019 r. nie jest decyzją administracyjną, ponieważ nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w art. 107 k.p.a., ponadto nie zostało podpisane przez wszystkich członków Podkomisji, a więc decyzja taka byłaby obarczona wadą nieważności) to oznacza, że Podkomisja pozostaje w tej sprawie w bezczynności. W związku z tym wniósł o zobowiązanie Podkomisji do "prawidłowego" rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Przewodniczący Podkomisji do Ponownego Zbadania Wypadku Lotniczego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Wyjaśnił, że wszelkie informacje dotyczące aktualnie badanych wypadków Przewodniczący Podkomisji (jego zastępcy lub sekretarz Podkomisji) udostępniają na podstawie § 8 ust. 2 w z. z § 28 ust. 5 rozporządzenia w sprawie organizacji oraz działania Komisji Badania Wypadków Lotniczych, na umotywowany wniosek, wyłącznie w celu zapobiegania zdarzeniom lotniczym. Z przepisu art. 134 ust. 1a ustawy - Prawo lotnicze wynika, że wszelkie informacje o wynikach badań okoliczności i przyczyn zaistniałych wypadków lotniczych, zebrane podczas prowadzenia badania zdarzenia lotniczego w celach innych niż cel, o którym mowa w ust. 1 (zapobieganie wypadkom lotniczym), może być dokonane wyłącznie na potrzeby postępowania przygotowawczego, sądowego lub sądowo-administracyjnego za zgodą sądu. Wnioskodawca, mimo skierowanego do niego wezwania, nie wykazał jednak w jakim celu maja być wykorzystane udostępnione informacje. Przewodniczący Podkomisji do Ponownego Zbadania Wypadku Lotniczego z 10 kwietnia 2010 r. podkreślił, że Podkomisja pracuje w trybie niejawnym. Nie podzielił zapatrywania skarżącego, że do spornych informacji nie ma zastosowania art. 134 ust.1a Prawa lotniczego i stwierdził, że przepis ten wraz z pozostałymi jednostkami redakcyjnymi (art. 134 ust. 1b, ust. 1c, ust. 1d i ust. 1 f) "łączne tworzą pewien zamysł ustawodawcy w postaci ochrony informacji dotyczących aspektów badań wypadków lotniczych". Udzielenie informacji na temat działania Podkomisji przed zakończeniem prowadzonych badań (Podkomisja jest jeszcze w trakcie dokonywania szczegółowych badań i eksperymentów dotyczących przyczyn katastrofy), może w istotny sposób wpłynąć na swobodę w prowadzeniu badań przez jej członków (ekspertów). Pytania zawarte we wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie dotyczyły tylko kosztów ekspertyz i sposobu wyłonienia wykonawców, ale również "weryfikacji, doświadczenia i sensu tworzenia modelu co w perspektywie może prowadzić do ujawnienia wyników badań". Przewodniczący Podkomisji powołał się na § 8 ust. 2 w zw. z § 28 ust. 5 rozporządzenia w sprawie organizacji oraz działania Komisji Badania Wypadków Lotniczych Lotnictwa Państwowego i wywiódł, że informacji dotyczących badanych wypadków i incydentów lotniczych może udzielać wyłącznie on lub osoba przez niego upoważniona. Takie upoważnienie do udzielenia informacji posiada Sekretarz Podkomisji (M.P.) na podstawie pełnomocnictwa z 1 września 2018 r. a to oznacza, że była ona uprawniona do reprezentowania Podkomisji. W konkluzji Przewodniczący Podkomisji stwierdził, że skarga K.B. nie jest uzasadniona. Podkomisja odpowiedziała na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w ustawowym, czternastodniowym terminie liczonym od dnia otrzymania wniosku, informując go, że jej prace odbywają się w trybie niejawnym, a wszelkie informacje dotyczące aktualnie prowadzonych badań i eksperymentów są udostępniane na umotywowany wniosek, wyłącznie w celu zapobiegania zdarzeniom lotniczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Z bezczynnością w sprawie dotyczącej udzielenia informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy żądaniem wniosku jest objęta informacja mająca charakter informacji publicznej, a podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej i będący w posiadaniu żądanej informacji, nie udostępnia tej informacji (art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 ustawy), nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do informacji publicznej (art. 1 ust. 2 ustawy), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 2 ustawy). Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny, czy informacje objęte wnioskiem skarżącego z dnia [...] marca 2019 r. są informacjami publicznymi podlegającymi udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w konsekwencji czy Podkomisji można przypisać zarzut bezczynności w udostępnieniu tych informacji. Prawo dostępu do informacji publicznej wynika wprost z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i obejmuje prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zatem prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych (por. np. wyrok NSA z 25 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 1932/18, LEX nr 2616330). Z kolei art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej definiuje informację publiczną jako każdą informację o sprawach publicznych. Zatem informację publiczną stanowi wszystko to, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem, działalnością podmiotów wymienionych w Konstytucji (o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), w ramach przypisanych im zdań i kompetencji. Inaczej mówiąc, informacją publiczną są wiadomości, obojętnie przez kogo wytworzone, które podmiot zobowiązany do ich udostępnienia posiada i które wykorzystuje do załatwienia sprawy publicznej. Należy przede wszystkim wyjaśnić, że Podkomisja do Ponownego Zbadania Wypadku Lotniczego z 10 kwietnia 2010 r. została powołana na podstawie art. 140 ust. 1 ustawy Prawo lotnicze w związku z § 28 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej tego organu z 14 czerwca 2012 r. w sprawie organizacji oraz działania Komisji Badania Wypadków Lotniczych Lotnictwa Państwowego, decyzją tego Ministra nr 16 z 4 lutego 2016 r. Zakres zadań i kompetencji Podkomisji określa art. 134 i nast. Prawa lotniczego. Przepis art. 134 ust. 1 tej ustawy stanowi, że Podkomisja prowadzi badania okoliczności i przyczyn zaistniałych wypadków i incydentów lotniczych w celu zapobiegania wypadkom i incydentom lotniczym. Według art. 140 ust. 3 ustawy środki na prowadzenie działalności przez Podkomisję (m. in. wyposażenie techniczne, obsługę administracyjną, koszty ekspertyz, wynagrodzenia ekspertów) pochodzą z budżetu państwa (z części pozostającej w dyspozycji Ministra Obrony Narodowej). Trzeba zatem przyjąć, że Podkomisja wykonuje zadania publiczne w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 oraz art. 3 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z § 8 ust. 2 i § 28 ust. 5 rozporządzenia MON z 14 czerwca 2012 wynika, że podmiotem zobowiązanym w sprawach udostępniania informacji o działalności Podkomisji jest jej przewodniczący lub osoba przez niego upoważniona. Na tej podstawie należałoby przyjąć, że Przewodniczący Podkomisji jest też podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem Sądu informacje dotyczące tworzenia wirtualnego modelu samolotu (czy został ogłoszony przetarg na jego wykonanie, jakie były jego warunki i zasady, kryteria wyboru firm i uczelni, jakie były jego wyniki oraz koszy poniesione na wykonanie modelu i jaki był cel jego wykonania), a więc informacje, o których mowa we wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, stanowią informację publiczną. Nie kwestionuje tego sam podmiot będący adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Odmówił bowiem udostępnienia tych informacji powołując się jedynie na niejawny tryb działania Podkomisji. Należy przypomnieć, że w odpowiedzi na wniosek sekretarz Podkomisji do Ponownego Zbadania Wypadku Lotniczego podał, że prace Podkomisji odbywają się w trybie niejawnym. Wszelkie informacje dotyczące aktualnie prowadzonych badań i eksperymentów Przewodniczący udostępnia wyłącznie w celu zapobiegania zdarzeniom lotniczym na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. oraz art. 16 i art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 134 ust. 1 i 1a ustawy Prawo lotnicze. Sąd nie podziela stanowiska organu co do tego, że informacje publiczne objęte wnioskiem o udostępnienie nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pomijając już fakt, że z powołanych przez organ przepisów prawnych, stanowiących podstawę udostępniania przez Przewodniczącego Podkomisji informacji dotyczących prac Podkomisji nie wynika, że te prace są prowadzone w trybie niejawnym, należy przede wszystkim zwrócić uwagę na przedmiot pytań zawartych we wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Organ odmawiając udzielenia żądanych informacji nie skonfrontował treści przytoczonych w odmowie przepisów prawnych z treścią wniosku. Z przepisów art. 134 ust. 1a w zw. z ust. 1c ustawy Prawo lotnicze wyraźnie wynika, że określonym tam ograniczeniom w zakresie udostępnienia informacji podlegają wyłącznie wyniki badań okoliczności i przyczyn zaistniałych wypadków i incydentów lotniczych, zebranych podczas prowadzenia zdarzenia lotniczego, szczegółowo określone w ust. 1c art. 134. Nie ulega raczej kwestii, że wnioskodawca nie żądał informacji dotyczących wyników badan komisji lecz informacji dotyczącej okoliczności stworzenia narzędzia dla jej badań – wirtualnego modelu TU-154M. Prowadzi to do wniosku, że informacje objęte wnioskiem nie podlegają ograniczeniom określonym w art. 134 ust. 1a i 1c Prawa lotniczego. Mają zatem do nich zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jedynie tytułem uzupełnienia można przypomnieć, że Podkomisja zastała powołana dla zbadania okoliczności i przyczyn zdarzenia lotniczego z 10 kwietnia 2010 r., w celu zapobiegania wypadkom i incydentom lotniczym (art. 134 ust. 1 ustawy Prawo lotnicze). Działanie tego organu nie ma zatem bezpośredniego, prawnego związku z toczącym się postępowaniem przygotowawczym w tej sprawie. Jeżeli taki związek faktycznie istnieje, należałoby go, w celu uzasadnienia odmowy udostępnienia informacji publicznej wykazać, mając jednocześnie na uwadze to, o czym była wyżej mowa, a więc że ograniczeniom w zakresie udostępniania podlegają informacje dotyczące wyników badań okoliczności i przyczyn zaistniałego zdarzenia lotniczego. Z tych względów uzasadniony jest zarzut bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej. Bezczynność w takich sprawach nie polega bowiem wyłącznie na całkowitym milczeniu podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Zachodzi również gdy ten podmiot nieprawidłowo informuje wnioskodawcę, że jego wniosek "nie podlega" ustawie, np. że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do informacji publicznej (art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zobowiązał Przewodniczącego Podkomisji do Ponownego Zbadania Wypadku Lotniczego do rozpoznania wniosku K.B. z dnia z [...] marca 2019 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność Przewodniczącego Podkomisji w tej sprawie nie jest rażąca (art. 149 § 1a powołanej ustawy). Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej "zareagował" na wniosek skarżącego (w ustawowym, czternastodniowym terminie od dnia jego doręczenia), zaś stwierdzona bezczynność wynikła z błędnego zastosowania przepisów prawa. Sąd zasądził od Przewodniczącego Podkomisji do Ponownego Zbadania Wypadku Lotniczego na rzecz skarżącego K.B. kwotę 597 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy.