II SAB/Wa 238/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Michał Sułkowski po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A.B. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie wniosków o przyznanie dodatku mieszkaniowego i dodatku energetycznego postanawia: odrzucić skargę. A. B. w piśmie z 18 marca 2018 r. złożonym w formie dokumentu elektronicznego wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w sprawie wniosków z [...] listopada 2021 r. o przyznanie dodatku mieszkaniowego i dodatku energetycznego. Do skargi strona dołączyła m.in. pliki w formacie jpg zawierające fotografie decyzji Prezydenta [...] z [...] grudnia 2021 r. nr [...] o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego i nr [...] o odmowie przyznania dodatku energetycznego oraz z [...] stycznia 2022 r. nr [...] o uchyleniu pierwszej z wymienionych decyzji z [...] grudnia 2021 r. i odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego. Prezydent [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. Z akt sprawy wynika, że: 1. A. B. w piśmie z [...] listopada 2021 r. zwróciła się do Prezydenta [...] (kierując wniosek do Urzędu Dzielnicy[...] ) o przyznanie dodatku mieszkaniowego (karty nr 6 i nr 34 akt postępowania administracyjnego); 2. Prezydent [...] po rozpatrzeniu tego wniosku decyzją z [...] grudnia 2021 r. nr [...] odmówił skarżącej przyznania dodatku mieszkaniowego (karta nr 43 akt postępowania administracyjnego); 3. powołaną decyzję doręczono skarżącej 29 grudnia 2021 r. (karta nr 62 akt postępowania administracyjnego); 4. A. B. w piśmie z [...] listopada 2021 r. zwróciła się do Prezydenta [...] (kierując wniosek do Urzędu Dzielnicy [...] ) o przyznanie dodatku energetycznego (karty nr 5 i nr 6 akt postępowania administracyjnego); 5. Prezydent [...] po rozpatrzeniu tego wniosku decyzją z [...] grudnia 2021 r. nr [...] odmówił skarżącej przyznania dodatku energetycznego (karta nr 8 akt postępowania administracyjnego); 6. powołaną decyzję doręczono skarżącej 29 grudnia 2021 r. (karta nr 67 akt postępowania administracyjnego); 7. A. B. w piśmie z 29 grudnia 2021 r. wniosła odwołanie od obu powołanych wyżej decyzji z [...] grudnia 2021 r. (karta nr 52 akt postępowania administracyjnego); 8. Prezydent [...] decyzją z [...] stycznia 2022 r. nr [...] uchylił własną decyzję z [...] grudnia 2021 r. nr [...] oraz ponownie odmówił A. B. przyznania dodatku mieszkaniowego (karta nr 54 akt postępowania administracyjnego); 9. powołaną decyzję doręczono skarżącej 28 stycznia 2022 r. (karta nr 63 akt postępowania administracyjnego); 10. A. B. w piśmie z 28 stycznia 2022 r. wniosła odwołanie od decyzji z [...] stycznia 2022 r. (karta nr 59 akt postępowania administracyjnego); 11. A. B. w piśmie z 28 stycznia 2022 r. wniosła za pośrednictwem Prezydenta [...] ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], w którym podniosła, że [...] listopada 2021 r. złożyła wnioski o przyznanie dodatku mieszkaniowego i energetycznego oraz wskazała, odwołując się do art. 35 § 3 i art. 36 § 1 K.p.a., że organ nie poinformował jej o konieczności przedłużenia postępowania, ani o terminie jego zakończenia, jak również nie zawiadomił o przyczynie zwłoki w załatwieniu sprawy (karta nr 56 akt postępowania administracyjnego); 12. A. B. 18 marca 2022 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powołaną na wstępie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta[...] ; 13. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] marca 2022 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. B., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] stycznia 2022 r. nr [...] o uchyleniu decyzji z [...] grudnia 2021 r. nr [...] i odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego (karta nr 102 akt postępowania administracyjnego); 14. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] marca 2022 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. B., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] grudnia 2021 r. nr [...] o odmowie przyznania dodatku energetycznego (karta nr 100 akt postępowania administracyjnego). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W pierwszym rzędzie należy wyjaśnić, że jakkolwiek załączniki dołączone do pisma ogólnego z 18 marca 2022 r., złożonego przez skarżącą do Sądu za pośrednictwem platformy ePUAP, nie zostały podpisane, to pismo ogólne, które skarżąca popisała podpisem zaufanym, spełnia wymogi przewidziane dla skargi wnoszonej do wojewódzkiego sądu administracyjnego w art. 57 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej powoływana jako "P.p.s.a."). Pismo to zostało oznaczone, jako "skarga", a na jego podstawie można ustalić, że przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosków z [...] listopada 2021 r. o przyznanie dodatków mieszkaniowego i energetycznego, zaś skarżąca zarzuca wymienione formy opieszałości organowi administracji właściwemu do rozpatrzenia tych wniosków, tj. Prezydentowi [...]. W tej sytuacji niepodpisanie załącznika do skargi, w którym strona zawarła jej uzasadnienie, nie stanowiło braku uniemożliwiającego nadanie skardze biegu. W opisanym wyżej stanie przedmiotowej sprawy, trzeba zaznaczyć, że: 1. wniosek skarżącej z [...] listopada 2021 r. o przyznanie dodatku energetycznego został rozpatrzony decyzją Prezydenta [...] z [...] grudnia 2021 r. nr [...], doręczoną [...] grudnia 2021 r.; 2. wskutek uchylenia przez Prezydenta [...] własnej decyzji z [...] grudnia 2021 r. nr [...], wniosek z [...] listopada 2021 r. o przyznanie dodatku mieszkaniowego został (ponownie) rozpatrzony decyzją z [...] stycznia 2022 r. nr [...], doręczoną 28 stycznia 2022 r.; 3. ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], w którym A. B. zarzuciła Prezydentowi [...] nierozpatrzenie wniosków z [...] listopada 2021 r. w terminie i prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne, zostało wniesione 28 stycznia 2022 r.; 4. w ponagleniu skarżąca podniosła m.in., że organ [...] grudnia 2021 r. wydał decyzje, od których się odwołała, a [...] stycznia 2022 r. wydal kolejną decyzję; 5. przedmiotową skargę A. B. wniosła 18 marca 2022 r.; 6. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] [...] marca 2022 r. wydało ostateczne decyzje, którymi utrzymało w mocy decyzje Prezydenta [...] z [...] grudnia 2021 r. odmowie przyznania dodatku energetycznego i z [...] stycznia 2022 r. o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego. Mając powyższe, na względzie, należy zauważyć, że zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia, stosownie do treści art. 52 § 2 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W zakresie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, powołane przepisy uzupełnia jeszcze art. 53 § 2b P.p.s.a. stanowiąc, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Skutki ponaglenia dla dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego można rozważać jedynie w kontekście ponaglenia skutecznie wniesionego. Tylko takie ponaglenie daje stronie możliwość wniesienia skargi do sądu. Zgodnie z art. 37 § 1 K.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Ponaglenie zawiera uzasadnienie (§ 2) i wnosi się je do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie (§ 3 pkt 1) lub do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (§ 3 pkt 2). Na podstawie art. 37 § 4 K.p.a., organ prowadzący postępowanie jest obowiązany przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. Organ przekazuje ponaglenie wraz z niezbędnymi odpisami akt sprawy. Przekazując ponaglenie, organ jest obowiązany ustosunkować się do niego. Organ, o którym mowa w § 3, rozpatruje ponaglenie w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania (§ 5). Zgodnie z art. 37 § 6 K.p.a., organ rozpatrujący ponaglenie wydaje postanowienie, w którym: 1) wskazuje, czy organ rozpatrujący sprawę dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzając jednocześnie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) w przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości: a) zobowiązuje organ rozpatrujący sprawę do załatwienia sprawy, wyznaczając termin do jej załatwienia, jeżeli postępowanie jest niezakończone, b) zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości. Zgodnie z art. 37 § 7 K.p.a., organ rozpatrujący ponaglenie może z urzędu zmienić postanowienie, o którym mowa w § 6, wyznaczając dłuższy termin zakończenia postępowania, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, wymagające dłuższego postępowania, nieznane w momencie wyznaczania terminu. Przepis art. 37 § 8 K.p.a. stanowi zaś, że w przypadku, o którym mowa w § 3 pkt 2, przepisów § 4, 6 i 7 nie stosuje się. W przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości organ prowadzący postępowanie niezwłocznie załatwia sprawę oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości. Uwzględniając treść powołanych przepisów K.p.a., należy w pełni podzielić stanowisko wyrażone w uzasadnieniu postanowienia składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 września 2020 r. sygn. akt II OSK 3732/18 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym ich wykładnia prowadzi do jednoznacznego wniosku, że wniesienie ponaglenia ustawodawca łączy ze stanem zawisłości sprawy w danej instancji, skoro konstruując warunki jego wniesienia, wiąże je ze stanem "prowadzenia postępowania" (art. 37 § 1), zaś obowiązek wniesienia ponaglenia do właściwego organu łączy z charakterem (hierarchicznym usytuowaniem) organu "prowadzącego postępowanie" (art. 37 § 3). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzonego na podstawie przepisów K.p.a., jest zatem wniesienie ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze. Jakkolwiek powołane postanowienie Naczelnego Sadu Administracyjnego dotyczy skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, to zdaniem Sądu, przywołane stanowisko zachowuje aktualność także w odniesieniu do skargi na bezczynność, bowiem w jednym i drugim przypadku podstawowy cel środka prawnego, jakim jest ponaglenie, jest ten sam, tj. doprowadzenie do zakończenia postępowania administracyjnego w danej instancji – niezakończonego w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. – bezczynność), bądź prowadzonego dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. – przewlekłość). Akta przedmiotowej sprawy nie pozostawiają natomiast wątpliwości co do tego, że ponaglenie, które poprzedziło przedmiotową skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] , zostało wniesione po zakończeniu postępowania prowadzonego przez ten organ administracji, zarówno w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przyznanie dodatku energetycznego, jak i w przedmiocie dodatku mieszkaniowego. Decyzję kończącą postępowanie przed organem pierwszej instancji w przedmiocie dodatku energetycznego wydano [...] grudnia 2021 r., natomiast decyzję kończącą postępowanie w przedmiocie dodatku mieszkaniowego (ponownie) wydano [...] stycznia 2022 r. Ponaglenie z 28 stycznia 2022 r. skarżąca wniosła natomiast równocześnie z odwołaniem od ostatniej z wymienionych decyzji, a w treści ponaglenia jednoznacznie potwierdziła, że organ wydał decyzje [...] grudnia 2021 r., a następnie [...] stycznia 2022 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że ponaglenie, które poprzedziło przedmiotową skargę, zostało wniesione po zakończeniu postępowania przed Prezydentem m.st. Warszawy. Jak natomiast powyżej wywiedziono, tylko ponaglenie wniesione przed zakończeniem postępowania przez organ, któremu strona zarzuca bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, pozwala stwierdzić, że strona – przed wniesieniem skargi – wyczerpała przysługujący jej środek zaskarżenia. Końcowo należy zaznaczyć, że przedmiotowa skarga została wniesiona przed wydaniem decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymujących w mocy decyzje Prezydenta [...], którymi rozpatrzono wnioski skarżącej z [...] listopada 2021 r. Dlatego w ocenie Sądu, stan faktyczny przedmiotowej sprawy nie jest objęty rozstrzygnięciami zawartymi w uchwałach składów siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2019 r. sygn. akt II OPS 5/19 (ONSAiWSA z 2020 r. nr 6, poz. 79) i z 7 marca 2022 r. sygn. akt II OPS 1/21 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powołane uchwały dotyczą bowiem sytuacji, gdy skarga została wniesiona po zakończeniu postępowania poprzez wydanie "decyzji ostatecznej" (uchwała z 22 czerwca 2019 r.) lub po "ostatecznym zakończeniu" postępowania (uchwała z 7 marca 2022 r.). Skoro zatem ostateczne decyzje w sprawie (decyzje organu odwoławczego) wydano po wniesieniu skargi, to w przedmiotowej sprawie nie ma miejsca sytuacja, o której mowa w powołanych uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 wz. z art. 52 § 1 i § 3 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.