II SAB/Wa 239/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 października 2019 r. sprawy ze skargi W. L. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w przedmiocie wydania zaświadczenia potwierdzającego obowiązek sporządzenia i odesłania druku N-9 oddala skargę W. L. (dalej: "skarżący") pismem z dnia 12 marca 2019 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, dalej ZER MSWiA w sprawie wniosku z dnia [...] grudnia 2018 r. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego obowiązek sporządzenia i odesłania druku N-9 do ZER MSWiA oraz zaświadczenia na okoliczność wskazania osoby, która wydała zarządzenie lub wskazówki do sporządzenia druku N-9 do ZER MSWiA. Wniósł o zobowiązanie Dyrektora ZER MSWiA do wydania w terminie 30 dni od wydania wyroku przez Sąd zaświadczenia żądanej treści, zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do podjęcia bez zbędnej zwłoki działań na zasadzie art. 38 k.p.a., wobec pracowników [...] ZER MSWiA w związku z rażącą przewlekłością postępowania, zobowiązanie Dyrektora ZER MSWiA do ustalenia osób winnych tego naruszenia w [...] ZER MSWiA i podjęcia czynności dyscyplinarnych, a także podjęcia kroków mających na celu zapobieżenie naruszeniu prawa w przyszłości, uchylenie postanowienia Dyrektora ZER MSWiA z dnia [...] lutego 2019 r. o nr [...], wydanego na okoliczność jego żądania z dnia [...] grudnia 2018 r., uchylenie postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], wymierzenie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. grzywny Dyrektorowi ZER MSWiA, przyznanie na rzecz skarżącego od Dyrektora ZER MSWiA sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., przeprowadzenie postępowania w trybie jawnym, zastosowanie art. 134 § 1 oraz art. 135 p.p.s.a., a także zasądzenie na rzecz skarżącego od Dyrektora ZER MSWiA pełnych kosztów postępowania skargowego. Wystąpił ponadto o zobowiązanie Dyrektora ZER MSWiA do stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa materialnego. Skarżący wskazał, że od [...] grudnia 2018 r. do dnia dzisiejszego, tj. przez 39 dni, nie otrzymał stosownego zaświadczenia, o które wnosił, lub postanowienia, stosownie do treści art. 219 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ZER MSWiA wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej, oddalenie wniosku o wymierzenie organowi grzywny, oddalenie wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, a ponadto o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ wskazał, że W. L. pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. zwrócił się do Dyrektora ZER MSWiA o "wydanie skierowania na komisję lekarską MSWiA" w oparciu o uchylony z dniem 1 stycznia 2015 r. art. 21 ust. 1 b ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej. Służby Celno - Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r., poz. 132 z poźn. zm.), ustalenie "stanu zdrowia oraz ustalenie zdolności fizycznej i psychicznej funkcjonariusza do służby, jak również związku poszczególnych chorób z warunkami i właściwościami służby" oraz uznanie "funkcjonariusza zwolnionego ze służby za inwalidę lub uznanie go za niezdolnego do samodzielnej egzystencji, jak również ustalenia związku albo braku związku inwalidztwa ze służbą albo ustalenie związku lub braku związku śmierci ze służbą funkcjonariusza i funkcjonariusza zwolnionego ze służby". Ponadto skarżący wniósł o "ponowne ustalenie prawa do renty na zasadzie art. 19 pkt 1-3 ustawy zaopatrzeniowej. W odpowiedzi na ww. wniosek, za pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r., organ emerytalny przesłał skarżącemu druk zaświadczenia o stanie zdrowia (druk N-9), który po wypełnieniu przez lekarza winien zostać odesłany do organu emerytalnego. Zgodnie bowiem z art. 29 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 481 z poźn. zm.), do skierowania do komisji lekarskiej dołącza się w szczególności posiadane informacje i dokumenty dotyczące stanu zdrowia. Skarżący odmówił przedstawienia powyższej informacji, tj. wypełnienia druku N- 9. W dniu [...] grudnia 2018 r. W. L. złożył w organie emerytalnym ponaglenie w sprawie ww. wniosku oraz wezwał do wydania zaświadczenia stwierdzającego obowiązek sporządzenia i odesłania druku N-9 do ZER MSWiA oraz wskazanie osoby, która wydała takie zarządzenie. Organ emerytalny w odpowiedzi poinformował W. L. o podstawie prawnej obligującej do złożenia dokumentu o aktualnym stanie zdrowia w przypadku ubiegania się o skierowanie na komisję lekarską. W tej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, w odpowiedzi na ponaglenie skarżącego z dnia [...] lutego 2019 r., postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] stwierdził przewlekłość prowadzenia postępowania przez Dyrektora ZER MSWiA w sprawie wydania zaświadczenia lub wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. Uznał, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i odstąpił od zobowiązania Dyrektora ZER MSWiA do wyjaśniania przyczyn i ustalania osób winnych tego stanu rzeczy. Następnie Dyrektor ZER MSWiA postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. odmówił wydania zaświadczenia o treści żądnej przez skarżącego we wniosku z dnia [...] grudnia 2018 r. Od tego rozstrzygnięcia W. L. złożył zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest dopuszczalna. Skarżący przed jej wniesieniem wystąpił z ponagleniem z dnia 8 lutego 2019 r. w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z poźn. zm.), dalej: k.p.a. co czyni skargę dopuszczalną w świetle art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.) - dalej p.p.s.a. Z uwagi na to, że przedmiotem skargi jest przewlekłość, Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1 - 4a. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Organ administracji pozostaje w bezczynności czy przewlekłości w przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym bądź w przepisach k.p.a., bądź w przepisach szczególnych, bądź w przypadku niepodjęcia innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99, OPS 2000, Nr 6, poz. 87). Zasadniczym celem skargi, zarówno na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, jak też na bezczynność organu, jest dyscyplinowanie organu administracji poprzez zwalczanie niepożądanego braku należytej aktywności organu oraz braku stosownej dynamiki podejmowanych czynności. Strona przysługujące jej instrumenty prawne zwalczania przewlekłości postępowania administracyjnego, jak też bezczynności winna wykorzystywać do czasu zakończenia tego postępowania. W przypadku wniesienia do sądu skargi na przewlekłość już po zakończeniu postępowania administracyjnego wskazana wyżej funkcja dyscyplinująca tej skargi nie może zostać osiągnięta, skoro akt lub czynność, do wydania, którego sąd mógłby zobowiązać organ administracji, został już wydany. Nadto, przyjęcie poglądu o zasadności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania już po zakończeniu tego postępowania prowadziłoby w konsekwencji do trudnej do zaakceptowania sytuacji, w której skarga do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania mogłaby być wniesiona w dowolnym właściwie czasie, a zatem nawet wiele lat po wydaniu decyzji kończącej postępowanie. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Możliwość uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania poprzez stwierdzenie przez sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania dotyczy sytuacji, kiedy organ administracji publicznej przewlekle prowadził postępowanie w dniu wniesienia skargi - wobec czego skarga ta była uzasadniona - jednak w dacie orzekania przez sąd wydał już stosowny akt lub organ dokonał czynności, wobec czego nie jest możliwe zobowiązanie go do wydania w określonym terminie aktu czy dokonania czynności. Wprowadzone rozwiązanie oparte jest na założeniu, że sąd, rozpatrując skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania rozstrzyga według stanu sprawy na czas zaskarżenia (skoro skarga zostaje uwzględniona, a była zasadna właśnie w tej dacie), a nie na dzień orzekania (por. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, WK 2016, komentarz do art. 149 p.p.s.a., uwaga 5.). Nowe brzmienie art. 149 § 1 p.p.s.a. nadano ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658). W uzasadnieniu do projektu nowelizacji (druk sejmowy nr 1633/VII kadencja) stwierdzono: "W związku z powyższym proponuje się przyznanie sądom kompetencji do stwierdzania, że wystąpiła bezczynność lub przewlekłość, jeżeli z uwagi na zakończenie postępowania nie ma już potrzeby zobowiązywania do wydania aktu lub dokonania czynności. Taka regulacja stworzy realny system ochrony obywateli przed przewlekłym prowadzeniem postępowania w powiązaniu z powołaną ustawą o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych. Sąd będzie mógł oddalić skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania jedynie w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostaje w bezczynności lub przewlekłości". Intencją przeto ustawodawcy, odczytaną z uzasadnienia projektu nowelizacji ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w aspekcie nadania nowej treści art. 149 p.p.s.a., było wzięcie pod rozwagę stanu sprawy administracyjnej z daty wnoszenia skargi, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W świetle zatem art. 149 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a., sąd oddala skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jedynie w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności lub przewlekłości. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie zarówno w piśmiennictwie (por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck, wyd. 5, 2017 r. kom. do art. 149, uwaga II.1), jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 853/17, z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 3036/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wa 41/16, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Opisana wyżej sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdzie skarżący skierował w dniu [...] marca 2019 r. skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Dyrektora ZER MSWiA z wniosku z dnia [...] grudnia 2018 r. o wydanie zaświadczenia już po wydaniu postanowienia z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] na podstawie na podstawie art. 217 § 2 pkt 1 i 2, art. 218 oraz art. 219 k.p.a. o odmowie wydania zaświadczenia. Skoro, zatem w niniejszej sprawie Dyrektor ZER MSWiA, przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, rozpatrzył wniosek, to skargę w tym przedmiocie należało uznać za bezzasadną. Nie można dopatrywać się przewlekłości postępowania w tym, że organ wydaje orzeczenie o treści niezgodnej z oczekiwaniami strony. Jeżeli organ administracyjny stosuje środki określone w ustawie, to każde jego orzeczenie, zarówno korzystne, jak i niekorzystne dla strony skarżącej, jest realizacją obowiązku wynikającego z właściwej procedury i nie może być kwalifikowane, jako przewlekłość postępowania. Wskazać w tej sytuacji należy, że możliwość wymierzenia organowi grzywny, jak również przyznania od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, o co wnosił skarżący, istnieje jedynie wówczas, gdy skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania zostanie uznana za zasadną. Wynika to z art. 149 § 2 w związku z § 1 p.p.s.a. W myśl tych przepisów sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, może ponadto przyznać od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną. Skoro skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania okazała się bezzasadna, nie było możliwe wymierzenie organowi grzywny, ani też przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w oparciu o wskazane powyżej przepisy. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku organu o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, należy wskazać, że stosownie do przepisów działu V p.p.s.a., regulującego kwestię kosztów postępowania przed sądem administracyjnym pierwszej instancji, wyłączone zostało stosowanie zasady odpowiedzialności za wynik postępowania. Koszty postępowania zasądza się jedynie w razie uwzględnienia skargi i tylko na rzecz skarżącego (art. 200 ww. ustawy). Tak więc w przypadku oddalenia skargi, Sąd nie ma podstaw prawnych do zasądzenia od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.