II SAB/Wa 24/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Marcinkowska Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Eugeniusz Wasilewski Protokolant – referent stażysta Małgorzata Ciach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2013 r. sprawy ze skargi D. P. na bezczynność Prokuratora Rejonowego [...] w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2012 r. o udzielenie informacji publicznej zobowiązuje Prokuratora Rejonowego [...] w W. do rozpatrzenia wniosku D. P. z dnia [...] grudnia 2012 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego, 1. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. zasądza od Prokuratora Rejonowego [...] w W. na rzecz skarżącego D. P. kwotę 100,- (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2012 r., przesłanym za pośrednictwem e-maila, skarżący D. P. wystąpił do Prokuratora Rejonowego [...] w W. o udzielenie mu drogą elektroniczną informacji publicznej, czy sprawa o sygn. [...] wciąż się toczy, czy jest zawieszona (od kiedy), czy też się zakończyła (w jaki sposób). W odpowiedzi na powyższy wniosek Prokurator Prokuratury Rejonowej [...] w W. pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. odpowiedział skarżącemu, że w świetle przepisów K.p.k. i ustawy o informacji publicznej, skarżący nie jest stroną postępowania, a dochodzenie w sprawie nie zakończyło się wydaniem decyzji merytorycznej i w tym stanie rzeczy nie będą udzielane żadne informacje. W skardze z dnia [...] stycznia 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania jego wniosku z dnia [...] grudnia 2012 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, bowiem nie wie, co to jest "decyzja merytoryczna" (takiego sformułowania nie używa K.p.k.) i nie wie, czy oznacza to, że postępowanie w ogóle się jeszcze nie zakończyło, czy też zakończyło się, ale decyzją niemerytoryczną. W odpowiedzi na skargę Prokurator Prokuratory Rejonowej [...] w W. wniósł o jej odrzucenie, jako niedopuszczalnej, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że niedopuszczalne jest stosowanie przepisów o dostępie do informacji publicznej wówczas, kiedy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, są osiągalne w innym trybie, zaś tryb dostępu do akt dotyczy właśnie spraw w toku postępowania przygotowawczego, w stosunku do których stosuje się tryb zapoznania z aktami, wynikający z art. 156 K.p.k. Zatem ustawa o dostępie do informacji publicznej znajduje zastosowanie jedynie do postępowań karnych, które zostały zakończone prawomocnym orzeczeniem, a ponieważ przedmiotowa sprawa nie należy do spraw, w których zapadło prawomocne orzeczenie kończące merytoryczne postępowanie przygotowawcze, przepisy powyższej ustawy nie mają zastosowania. Wobec powyższego skarżący winien zwrócić się o wgląd w akta w trybie art. 156 § 5 zd. 2 K.p.k. uzasadniając swój wniosek faktem istnienia wyjątkowych okoliczności, uprawniających do zapoznania się z tymi aktami. Prokurator Okręgowy w W. w piśmie procesowym z dnia [...] marca 2013 r. podał, że w skardze został błędnie oznaczony organ pozostający w bezczynności, bo wprawdzie skarga dotyczy bezczynności w działaniu Prokuratury Rejonowej [...] w W., to jednak właściwą jednostką organizacyjną do reprezentowania interesów tej Prokuratury Rejonowej jest Prokurator Okręgowy w W., jako jednostka nadrzędna. Natomiast co do kwestii merytorycznej, to w całości podtrzymał stanowisko Prokuratora Rejonowego [...] w W. z odpowiedzi na skargę, wskazując na te same ustalenia faktyczne i prawne, wnosząc jednakże o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt. 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a.pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt. 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ, zobowiązany do podjęcia – jak w rozpoznawanej sprawie – czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu. Mówiąc natomiast o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie, stwierdzić na samym początku należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3). Konkretyzacją natomiast tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto, na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. nr 100, poz. 1080, z późn. zm.), oraz partie polityczne (ust. 2). Wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy w zestawieniu z art. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (tekst jedn. z 2011 r. Dz. U. nr 270, poz. 1599 z późn. zm.), w myśl którego zadaniem prokuratury jest strzeżenie praworządności oraz czuwanie nad ściganiem przestępstw, nie budzi wątpliwości, że są to zadania publiczne i w konsekwencji prokurator zalicza się do organów władzy publicznej. Dodać również w tym miejscu należy, że stosownie do brzmienia art. 6 ust. 1 ustawy o prokuraturze, prokuratorami powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury są prokuratorzy Prokuratury Generalnej, prokuratur apelacyjnych, prokuratur okręgowych i rejonowych, a według art. 17 ust. 1 ustawy, powszechnymi jednostkami organizacyjnymi prokuratury są: Prokuratura Generalna oraz prokuratury apelacyjne, okręgowe i rejonowe. Zatem fakt, że Prokurator Okręgowy w W. jest w myśl art. 17 ust. 7 ustawy jednostką nadrzędną w stosunku do Prokuratora Rejonowego [...] w W. i – jak wywodzi w swoim piśmie – jednostką właściwą organizacyjnie do reprezentowania interesów tej prokuratury, to jednak taki sposób pojmowania "reprezentacji" nie mieści się w pojęciu zadań publicznych. Zatem skoro podmiotem, do którego zwrócono się o udzielenie informacji publicznej i w konsekwencji zobowiązanym do jej udzielenia, pozostaje Prokurator Rejonowy [...] w W., to tym samym jest on stroną postępowania w niniejszej sprawie. Wskazać również należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. Dodać ponadto należy, że – a co ma zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie – zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 3, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o sposobach załatwiania spraw przez podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy (lit. d) i stanie przyjmowanych spraw (lit. e). Stąd też – w ocenie Sądu – informacja o tym, czy sprawa o oznaczonej sygnaturze nadal się toczy, czy jest zawieszona (od kiedy), czy też zakończyła się (w jaki sposób), wyczerpuje powyższe przesłanki i bez wątpienia stanowi informacją publiczną, a jej źródło ogranicza się jedynie do jego "wyprowadzenia" przez organ z czynności wglądu do akt sprawy. Nie budzi również wątpliwości fakt, że w postępowaniu przygotowawczym obowiązuje – co do zasady – tajność postępowania, zaś jeśli chodzi o dostęp do informacji publicznej, to prawo to jest zasadą, a ograniczenie wyjątkiem. Zatem organ, a w rozpoznawanej sprawie Prokurator, winien był ocenić żądaną informację w tych kategoriach i ewentualnie ją udostępnić, bądź też, w myśl art. 5 ust. 1 ustawy, ograniczyć do niej dostęp, a w konsekwencji wydać na podstawie art. 16 ustawy decyzję o odmowie jej udostępnienia z powołaniem się na chronioną prawem tajemnicę. Tymczasem, udzielając odpowiedzi pismem z dnia [...] stycznia 2013 r., organ poinformował jedynie skarżącego D. P., że nie jest on stroną w niniejszym postępowaniu i dochodzenie w sprawie "nie zakończyło się wydaniem decyzji merytorycznej", stąd też w tym stanie rzeczy nie zostaną mu udzielone żadne informacje. Zatem organ, nie wydając decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, nie udzielił skarżącemu absolutnie żadnej odpowiedzi na zadane przez niego pytania, bowiem po pierwsze przepisy procedury karnej posługują się pojęciem "orzeczeń" (art. 92 K.p.k.), podjętych w postępowaniu przygotowawczym w formie "postanowień", "zarządzeń" (art. 93 § 3 K.p.k.) oraz "poleceń" (art. 93 § 4 K.p.k.), a nie pojęciem – i co może być całkowicie niezrozumiałe – "decyzja merytoryczna". Zaś po drugie nie podał również skarżącemu, czy ewentualnie postępowanie owo zostało zawieszone. Reasumując, treść powyższego pisma jest całkowicie niezrozumiała, wymijająca i w konsekwencji – co zostało już wyżej zasygnalizowane – nie udzielająca żadnej informacji. Natomiast odpowiedź na skargę wprowadza jeszcze dodatkowo niezrozumiałe oraz mijające się z rzeczywistością elementy, bowiem stwierdza się w niej, że wspomnianym pismem udzielono skarżącemu odpowiedzi, iż żądane informacje nie zostaną mu udzielone, gdyż "sprawa nie została zakończona prawomocnym orzeczeniem", zaś tryb zapoznania się z aktami reguluje przepis art. 156 K.p.k., podczas gdy skarżący we wniosku z dnia [...] grudnia 2012 r. nie żądał do nich dostępu i pouczanie go o trybie i możliwości zwrócenia się o taki wgląd jest co najmniej niezręcznością. Dodać na koniec jeszcze należy, że organ, uznając skargę za niedopuszczalną i wnosząc o jej odrzucenie, powołuje się na dostęp do tej informacji osiągalny w innym trybie, tzn. dostęp – jak podaje – do akt, o co wszak i co już wyżej podkreślony skarżący w najmniejszym nawet stopniu się nie zwracał. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że wskazana bezczynność nie miała miejsca – w ocenie Sądu – z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wynikła ona raczej z nieznajomości powyższej problematyki i w tej sytuacji nie sposób dopatrzyć się ze strony organu lekceważenia skarżącego, czy też celowego wprowadzania go w błąd. Z tego też samego powodu Sąd nie orzekł z urzędu grzywny wobec organu. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 ust. 1 w zw. z art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.