II SAB/Wa 242/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Maria Werpachowska, Ewa Kwiecińska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 października 2016 r. sprawy ze skargi J.O. na bezczynność Prezesa Narodowego Banku Polskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2016 r. J.O. złożył do Prezesa Narodowego Banku Polskiego wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Strona zażądała odpowiedzi na pytanie, czy [...] S. A. z siedzibą w [...], nr KRS [...] (podmiot wykreślony z KRS w dniu [...] sierpnia 2015 r.) składała ankiety stanowiące podstawę przygotowywania opracowań Departamentu Systemu Finansowego NBP pt. Sytuacja na rynku kredytowym – wyniki ankiety do przewodniczących komitetów kredytowych na I (styczeń), II (kwiecień) i III (lipiec) kwartał 2009 r. Wnoszący podniósł, że przedmiotem wniosku nie jest ustalenie treści ankiety, ani żadnych informacji dotyczących działalności samego Banku. Wniosek dotyczy jedynie ustalenia faktu, czy komitet kredytowy ww. banku brał udział w badaniu (złożył ankietę), wywiązując się w tym zakresie z obowiązków wobec NBP. Strona nadmieniła, że informacja może zostać udzielona w formie maila/pisma/skanu przesłanego na adres poczty elektronicznej. Prezes NBP w piśmie z dnia [...] lutego 2016 r., l.dz. [...], poinformował stronę, że brak jest podstaw do zakwalifikowania wnioskowanej informacji jako informacji publicznej. Pismem z dnia [...] marca 2016 r. strona ponowiła żądanie udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...] lutego 2016 r. Pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r., l.dz. [...], organ poinformował stronę, że podtrzymuje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] lutego 2016 r. J.O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Narodowego Banku Polskiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie Prezesa NBP do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania w wysokości 100 zł. Ponadto zażądał rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym oraz wymierzenia Prezesowi NBP lub M.K. i P.K., którzy podpisali pisma, w których uchylono się od udzielenia informacji publicznej, grzywien w wysokości 1000 zł dla każdego w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a. Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z pisma Dyrektora Departamentu Komunikacji i Promocji NBP z dnia [...] marca br., l.dz. [...], skierowanego do R.S. w związku z jego "Listem otwartym do NBP w sprawie publikacji "»Raport o stabilności systemu finansowego – luty 2016«". Zdaniem skarżącego przedmiotowa informacja ma charakter informacji publicznej, a NBP jest organem władzy publicznej i podlega przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przedmiotowa informacja dotyczy działalności wykonywanej przez NBP w ramach jego kompetencji publicznoprawnych. Gromadząc informacje o funkcjonowaniu systemu finansowego, NBP wykonuje bowiem misję publiczną i działa w celu realizacji swoich celów wynikających z art. 227 ust. 1 Konstytucji oraz art. 3 ustawy o Narodowym Banku Polskim. Wszelka informacja gromadzona w tym zakresie, niezależnie od tego czy uzyskiwana jest w sposób dobrowolny czy też obligatoryjny, ma charakter informacji publicznej, bowiem dotyczy spraw publicznych. Na podstawie takich informacji organy NBP dbają o stabilność sektora finansowego, wyznaczają stopy procentowe oraz wpływają na poziom inflacji. Publiczny charakter informacji potwierdza fakt publikacji zbiorczych wyników ankiet w formie opracowań na stronie internetowej NBP. Skarżący stwierdził również, że gromadzenie tego rodzaju informacji odbywa się w trybie publicznoprawnym (przymusowo) w oparciu o art. 23 ust. 3 ustawy o Narodowym Banku Polskim. Skarżący podkreślił, że wniosek o wymierzenie grzywny jest zasadny ze względu na oczywiste i rażące złamanie prawa oraz naganny, wymijający sposób odpowiedzi organu na wniosek. Przyznanie skarżącemu wnioskowanej kwoty jest uzasadnione w celu zadośćuczynienia krzywdzie wynikającej ze sposobu traktowania skarżącego przez organ. Organ nie zrewidował swojego stanowiska pomimo ponowienia wniosku o udostępnienie informacji. Przyznanie wskazanej kwoty pokryje również koszty skarżącego związane z czasem poświęconym przygotowaniu skargi na bezczynność. Skarżący zaznaczył, że udzielenie wnioskowanej informacji jest niezbędne w celu przedłożenia w toku procesu sądowego (sygn. akt [...]) odbywającego się w przedmiocie kredytu denominowanego we franku szwajcarskim. Potwierdzenie przez NBP udziału [...] S.A. w tworzeniu opracowań jest informacją istotną w kontekście twierdzeń podnoszonych w sprawie zawisłej przed sądem cywilnym. W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Banku Polskiego wniósł o oddalenie skargi w całości. Organ zażądał przeprowadzenia rozprawy oraz oddalenia wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącego jako niemających znaczenia dla wyjaśnienia sprawy. Zdaniem organu o bezczynności organu na gruncie u.d.i.p. można mówić wyłącznie wtedy, kiedy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej w rozumieniu tej ustawy. Od "milczenia" organu należy natomiast odróżnić sytuację, w której organ odpowiada na wniosek o udzielenie informacji publicznej, lecz nie może podjąć czynności polegającej na jej udostępnieniu ani wydać decyzji o odmowie udostępnienia informacji w trybie u.d.i.p., ponieważ żądanie wniosku dotyczy informacji nie stanowiącej informacji publicznej, a w konsekwencji ww. ustawa w ogóle nie znajduje zastosowania. Prezes NBP stwierdził, że w sprawie nie doszło do bezczynności organu, bowiem skarżącemu w ustawowym terminie, czyli przed upływem 14 dni od daty wpłynięcia wniosku, udzielono odpowiedzi, z której wynika jednoznacznie, że udostępnienie wnioskowanych informacji nie znajduje podstaw w obowiązujących przepisach prawa. Ponadto organ nigdy nie kwestionował stanowiska, że jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednak obowiązany był do dokonania oceny żądanej informacji w celu rozstrzygnięcia, czy mieści się ona w katalogu pojęciowym "sprawy publicznej" w rozumieniu u.d.i.p., a w konsekwencji - czy podlega udostępnieniu w trybie tej ustawy. W ocenie organu, informacja o udziale albo braku udziału konkretnego banku w "ankiecie do przewodniczących komitetów kredytowych" nie niesie ze sobą żadnego komunikatu w sprawach publicznych w rozumieniu tej ustawy. Zaproszenie do wypełniania "ankiety" do przewodniczących komitetów kredytowych zostało skierowane w grudniu 2003 r. przez Prezesa NBP do 24 banków. W tej grupie, obok największych banków uniwersalnych, znajdowały się również banki specjalistyczne i banki niszowe. W 2008 r. prośbę o wzięcie udziału w cyklicznym wypełnianiu ankiety skierowano również do banków komercyjnych, koncentrujących się na kredytowaniu sektora gospodarstw domowych. Celem doboru próby banków była jej reprezentatywność dla rynku kredytowego, a głównym kryterium – pozyskanie możliwie dużej grupy banków reprezentujących jak największy udział procentowy w systemie bankowym. Banki biorące udział w "ankiecie" nie czyniły tego w wykonaniu obowiązku sprawozdawczego, lecz wypełniały ją na zasadzie dobrowolności. Udział w badaniu ankietowym nie wynika z obowiązków banków określonych w art. 23 ust. 3 pkt 3 oraz ust. 2a i 3 ustawy o Narodowym Banku Polskim i nie jest regulowany przepisami wykonawczymi wydanymi na podstawie art. 23 ust. 2b i 4 tej ustawy. Istotne jest również, że biorące udział w wypełnianiu "ankiety" banki zostały zapewnione, że dostęp do przesyłanych przez nie danych indywidualnych będzie ograniczony jedynie do pracowników NBP opracowujących materiał. Organ nie podawał do publicznej wiadomości listy banków biorących udział w wypełnianiu ankiety, a jedynie ich liczbę i łączny udział w rynku kredytowym w danym kwartale. Na podstawie danych pozyskanych z "ankiety" NBP monitoruje kierunek zmian polityki kredytowej, tj. kryteriów i warunków udzielania kredytów, a także zmian popytu na kredyty w polskim systemie bankowym. Informacje te umożliwiają uzupełnienie wniosków analizy, m.in. na temat kształtowania się agregatów kredytowych i ryzyka kredytowego. Organ podkreślił, że zbiorcze wyniki ankiety są też wykorzystywane w innych materiałach analitycznych NBP, m.in. w "Raporcie o stabilności sektora finansowego", który dostarcza informacji o czynnikach ryzyka dla stabilności systemu finansowego oraz oceny odporności tego systemu na zaburzenia. Wyniki "ankiety do przewodniczących komitetów kredytowych", sporządzone na podstawie informacji pozyskiwanych z powyższego badania ankietowego, prezentowane są jedynie jako dane zagregowane. Agregacja danych polega na policzeniu ważonych struktur procentowych odpowiedzi oraz tzw. procentu netto, czyli różnicy między strukturami obrazującymi przeciwne tendencje. Przytaczane w tekście liczby –oznaczające banki raportujące daną zmianę polityki kredytowej bądź popytu na kredyt – odnoszą się zatem do procentu netto w sektorze bankowym, a nie do liczby banków. W ocenie organu charakter informacji publicznej można przypisać wynikom przedmiotowej "ankiety", natomiast brak jest podstaw do klasyfikowania w ten sposób informacji o udziale albo braku udziału konkretnego banku w badaniach ankietowych. W odniesieniu do wniosku skarżącego o wymierzenie grzywien w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a. Prezesowi NBP lub M.R. i P.K., organ stwierdził, że ww. przepis nie przewiduje wymierzania grzywny osobom fizycznym – pracownikom organu. Ponadto Prezes NBP stwierdził, że żaden z wniosków dowodowych skarżącego nie dotyczy oceny charakteru wnioskowanych informacji w trybie u.d.i.p., zatem brak jest podstaw do ich uwzględnienia na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. Stwierdził również, że Sąd prowadzący postępowanie cywilne z powództwa skarżącego dysponuje instrumentami prawnymi, które umożliwiają uzyskanie informacji od NBP bez udziału skarżącego w przypadku uznania, że informacja ta jest istotna dla rozstrzygnięcia zawisłej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2011, s. 109). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. P. Szustakiewicz, "Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych", Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i n.). Przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. stanowi, że do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności orany władzy publicznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest prezentowane stanowisko, zgodnie z którym NBP będąc bankiem centralnym Rzeczypospolitej Polskiej posiadającym osobowość prawą (art. 1 i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 908 ze zm.), powołanym w celu kształtowania polityki pieniężnej Państwa, jest w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiotem wykonującym zadania publiczne. Zatem spoczywa na nim obowiązek udzielania informacji publicznej, (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt II SAB/Wa 4/08, opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Pogląd ten skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił natomiast w art. 1 ust. 1 oraz art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wnikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zaznaczyć zatem należy, że w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. pod pojęciem "informacji publicznej" rozumie się każdą informację dotyczącą "sprawy publicznej". Ustawa w żadnym przepisie nie definiuje pojęcia "sprawy publicznej", a przepis art. 6 ust. 1 jedynie egzemplifikuje kategorie informacji publicznych podlegających udostępnieniu. Przy kwalifikacji danej informacji jako informacji publicznej nie wystarczy kierować się jedynie tym, kto wytworzył daną informację i jaką ma formę czy postać. Istotne jest bowiem to, co dana informacja zawiera, a więc czy dotyczy sprawy publicznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zapadłym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej zwraca się uwagę na pojęcie "dokumentu wewnętrznego". Terminu "dokument wewnętrzny" używa się dla określenia dokumentu, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą wskazywać zasady działania w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10). Dokumenty tego typu mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 666/12, wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1203/12; wyrok NSA z dnia 31 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 2770/13, wyrok NSA z dnia 23 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 3007/13). Udostępnienie tego rodzaju dokumentów mogłoby osłabiać funkcję ich wytworzenia, co powoduje ich wyłączenie z upublicznienia także w porządkach prawnych innych krajów Unii Europejskiej (por. W. Sokolewicz, art. 61, w: "Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz", red. L. Garlicki, tom IV, Warszawa 2005 r., s. 6). Warto wskazać, że również w doktrynie zauważa się, iż organ w procesie podejmowania swoich rozstrzygnięć musi mieć zagwarantowaną pewną sferę swobody i dyskrecji, w ramach której może gromadzić informacje, rozważać różne, często odmienne rozwiązania, sporządzać projekty dokumentów, czy też w sposób całkowicie nieoficjalny utrwalać przebieg spotkań i dyskusji nad wyborem najlepszego z rozwiązań (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", Warszawa 2012, s.58-59). Wreszcie także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjęto, że dokumenty wewnętrzne podlegają wyłączeniu z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego dokumenty wewnętrzne to informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Służą one wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk (por. wyrok TK z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12, OTK-A2013, nr 8, poz. 122). Wskazać w tym kontekście należy, zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że materiały szkoleniowe, w tym wytworzone w toku szkolenia i na jego potrzeby, stanowią właśnie materiały ("dokumenty") wewnętrzne niebędące informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Prawo określone w art. 61 ust. 1 Konstytucji się do nich wobec tego nie odnosi (tak: wyrok NSA z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 502/14). Potwierdza to, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie jest i nie może być środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji (zob. wyrok NSA z dnia12 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 610/11). W niniejszej sprawie organ wyjaśnił, iż na podstawie danych pozyskanych z ankiety zatytułowanej "Ankieta do przewodniczących komitetów kredytowych" NBP monitoruje kierunek zmian polityki kredytowej, tj. kryterium i warunków udzielania kredytów, a także zmian popytu na kredyty w polskim systemie bankowym. Informacje te umożliwiają uzupełnienie wniosków analizy, m.in. na temat kształtowania się agregatów kredytowych i ryzyka kredytowego. NBP publikuje co kwartał na swojej oficjalnej stronie internetowej materiał pt. "Sytuacja na rynku kredytowym. Wyniki ankiety do przewodniczących komitetów kredytowych". Zbiorcze wyniki ankiet są też wykorzystywane w innych materiałach analitycznych NBP, m.in. w "Raporcie Mobilności sektora finansowego". Organ wskazał również, iż w ww. dokumencie pt. "Sytuacja na rynku kredytowym. Wyniki ankiety dla przewodniczących komitetów kredytowych" prezentowane są jedynie dane zagregowane. Agregacja danych polega na policzeniu ważonych struktur procentowych odpowiedzi oraz tzw. procentu netto, czyli różnicy między strukturami obrazującymi przeciwne tendencje. Powyższe wyjaśnienia organu wskazują, w ocenie WSA w Warszawie, że wypełnione ankiety stanowią dokument wewnętrzny, bowiem służą one wymianie informacji i zgromadzeniu niezbędnych materiałów do wytworzenia dokumentu końcowego pt. "Sytuacja na rynku kredytowym. Wyniki ankiety dla Przewodniczących komitetów kredytowych". Dlatego też wszelkie dane objęte przedmiotowymi ankietami, w tym również dane banku biorącego udział w opisanych powyżej badaniach ankietowych, nie mają charakteru informacji publicznej. Słusznie zatem NBP poinformował skarżącego pismem z dnia [...] lutego 2016 r., że objęta jego wnioskiem z dnia [...] lutego 2016 r., informacja dotycząca potwierdzenia udziału [...] S.A. z siedzibą w [...] w badaniach ankietowych nie stanowi informacji publicznej i w związku z tym nie będzie udostępniona w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej W sytuacji bowiem, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną, właściwą formą załatwienia wniosku o jej udostępnienie jest poinformowanie o tym wnioskodawcy. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.