II SAB/Wa 244/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska (spr.) Sędziowie WSA Andrzej Góraj Janusz Walawski Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2013 r. sprawy ze skargi D. P. na bezczynność Krajowej Rady Biegłych Rewidentów w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Krajową Radę Biegłych Rewidentów do rozpatrzenia wniosku skarżącego D. P. z dnia [...] stycznia 2013 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Krajowej Rady Biegłych Rewidentów na rzecz skarżącego D. P. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. D. P. wnioskiem z dnia [...] stycznia 2013 r., przesłanym drogą elektroniczną, zwrócił się do Krajowej Rady Biegłych Rewidentów, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wszystkich uchwał, decyzji, postanowień, komunikatów, stanowisk i innych dokumentów, przyjętych podczas posiedzeń Komisji Krajowej Rady Biegłych Rewidentów, odbytych pomiędzy [...] lipca 2012 r. a [...] stycznia 2013 r., oraz protokołów z tych posiedzeń. Ponadto wniósł o udostępnienie wszelkich odpowiedzi, sporządzonych w odpowiedzi na pisma kierowane przez podmioty trzecie, w tym biegłych rewidentów i podmioty uprawnione do badania sprawozdań finansowych oraz inne organy KIBR. Jednocześnie wniósł o przesłanie powyższych dokumentów w formie elektronicznej na adres poczty elektronicznej: [...]. Pismem z dnia [...] marca 2013 r. organ poinformował skarżącego, że opłata za udostępnienie powyższej informacji wyniesie około 306,00 zł (2 zł za stronę pomnożone przez 153 stron). Organ, pismem z dnia 21 marca 2013 r. wraz z załącznikami, przesłał D. P. żądane przez niego dokumenty (po anonimizacji) w wersji elektronicznej na płycie CD oraz przesłał kserokopie zarządzeń Prezesa Krajowej Rady Biegłych Rewidentów, wzywając jednocześnie do wniesienia opłaty w wysokości 542 zł. D. P., pismem z dnia [...] marca 2013 r., zakwestionował formę w jakiej została mu przekazana informacja publiczna, a dodatkowo poinformował, że w dniu [...] marca 2013 r. zmienił tryb w jakim chciałby otrzymać informację publiczną tj. na możliwość zapoznania się z ww. materiałami w Biurze Krajowej Izby Biegłych Rewidentów. W odpowiedzi na powyższe pismo organ ponownie (pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r.) wezwał wnioskodawcę do uregulowania opłaty związanej z przygotowaniem materiałów stanowiących informację publiczną oraz poinformował D. P., że modyfikacja w zakresie formy udostępnienia żądanej informacji publicznej (tj. możliwość zapoznania się z wnioskowanymi materiałami w formie papierowej w Biurze Krajowej Izby Biegłych Rewidentów) miała miejsce dopiero w dniu [...] marca 2013 r. Podniósł też, że ustawowy termin (biorąc pod uwagę brzmienie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej) na wykonanie przez wnioskodawcę tego rodzaju czynności upłynął w dniu [...] marca 2013 r. Z powyższych względów organ uznał, że zaproponowana przez stronę zmiana w zakresie ww. żądania nie może być uwzględniona. W skardze z dnia 11 kwietnia 2013 r. złożonej do tutejszego Sądu, D. P. wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania jego wniosku i zasądzenie kosztów postępowania twierdząc, iż do dnia złożenia skargi organ nie udostępnił mu żądanej informacji publicznej we wskazanej przez niego formie. W odpowiedzi na skargę Prezes Krajowej Rady Biegłych Rewidentów wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, podnosząc, iż: 1) Krajowa Komisja Rewizyjna przekazała materiały, o które występował D. P. we właściwej formie. Kilkaset stron dokumentów po ich skompletowaniu i dokonaniu anonimizacji zostało poddane procesowi skanowania, po czym tak przygotowana wersja elektroniczna (konkretny plik) została przegrana na płytę CD. W ocenie organu, forma udostępnienia powyższych materiałów, po pierwsze czyni zadość żądaniu wnioskodawcy, po drugie wersja w jakiej zostały przygotowane wnioskowane dokumenty niewątpliwie ma postać elektroniczną. 2) Organ nie pozostawał i nie pozostaje w bezczynności, bowiem termin na załatwienie sprawy został przedłużony do dnia [...] marca 2013 r., o czym skarżący został poinformowany, a w dniu [...] marca 2013 r. wnioskowane przez niego materiały przekazano (na płycie CD) listem poleconym za pośrednictwem poczty. 3) W prowadzonej sprawie bezspornym jest, że modyfikacja w zakresie żądanej informacji publicznej (tj. możliwość zapoznania się z wnioskowanymi materiałami w formie papierowej w Biurze KIBR) miała miejsce dopiero w dniu [...] marca 2013 r., a ustawowy termin (biorąc pod uwagę brzmienie art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej) na wykonanie przez wnioskodawcę tego rodzaju czynności upłynął w dniu [...] marca 2013 r. Jak wynika z akt sprawy, korespondencja organu, dotycząca wysokości opłaty związanej z przygotowaniem materiałów dla wnioskodawcy, odebrana została przez D. P. w dniu [...] marca 2013 r. Tym samym ustawowy 14-dniowy termin na ewentualną modyfikację żądania wniosku upłynął w dniu [...] marca 2013 r. W ocenie organu oznacza to, że zaproponowana przez stronę zmiana w zakresie ww. żądania nie mogła zostać uwzględniona. D. P. w piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r., skierowanym do Sądu, podkreślił, że wystąpił o udostępnienie informacji publicznej, wskazując że wnosi o jej udostępnienie w postaci elektronicznej, poprzez przesłanie na adres jego poczty elektronicznej, w postaci plików elektronicznych (w dowolnym formacie np. pdf, doc lub innym) przesłanych listem elektronicznym i powołał się na treść art. 14 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tymczasem organ przesłał mu żądaną informację drogą pocztową w postaci płyty CD. Skarżący podniósł, że treść przesłanej płyty CD nie jest mu znana, jednakże wskazuje, że na stronie 3 odpowiedzi na skargę organ podał, że dokonał anonimizacji danych, lecz w tym zakresie nie wydał żadnej decyzji w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Już samo to, w ocenie skarżącego, oznacza, że organ, co najmniej w zakresie zanonimizowanych danych, pozostaje w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W europejskiej koncepcji prawa do informacji publicznej, podmiotowe prawo do informacji wynika z art. 10 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 60, poz. 284 ze zm.), która obowiązuje w Polsce od dnia 19 stycznia 1993 r. oraz z art. 10 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, ratyfikowanego przez Polskę w 1977 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167). Artykuł 10 Konwencji (zwanej dalej konwencją europejską), zapewnia wolność każdego do otrzymywania i przekazywania informacji i idei, bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe (art. 10 ust. 1). Korzystanie z tej wolności może podlegać wymaganiom i ograniczeniom, wskazanym w art. 10 ust. 2 konwencji europejskiej. Art. 19 ust. 2 Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych formułuje prawo do informacji, jako prawo każdego do swobodnego wyrażania poglądów, które obejmuje swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe. Obydwa akty prawne wyposażają każdego w prawo do wolności informacji. Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej, pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tajemnice ustawowo chronione oraz prywatność osoby fizycznej ograniczają dostęp do informacji na zasadach wyrażonych w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skutkiem ewentualnego przyjęcia, że spełnione są warunki z tych przepisów, jest wydanie decyzji odmownej na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wnioskodawcy przysługuje wówczas tryb odwoławczy uregulowany w art. 16 ust. 2 tej ustawy, a następnie skarga do sądu administracyjnego. Treść ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) odpowiada tym zapisom i poszerza krąg uprawnionych podmiotów, wskazanych w art. 61 Konstytucji RP. Na kanwie ustawy o dostępie do informacji publicznej wobec faktu, iż pojęcie informacji publicznej nie zostało zdefiniowane ostro w art. 1 i art. 6 tej ustawy, rozpoznanie każdej sprawy o bezczynność jest skomplikowane o tyle, że jest dwuetapowe, a mianowicie: po pierwsze wymaga każdorazowo zdefiniowania, zakwalifikowania, z jakim roszczeniem (żądaniem) strona występuje. A mianowicie, czy z żądaniem udzielenia informacji o stanie sprawy o sposobie jej załatwienia, czy z żądaniem informacyjnym, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. A zatem, aby mogło dojść do rozstrzygnięcia sprawy o bezczynność na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, warunkiem niezbędnym pierwszym (sine qua non) jest dokonanie za każdym razem kwalifikacji wniosku strony pod kątem, czy zawiera ono żądanie informacyjne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero merytoryczna ocena żądania strony przez pryzmat ustawy o dostępie (...) pozwala de facto stwierdzić, czy w sprawie o bezczynność w ogóle ma zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej czy też nie. Przesądzenie kwestii, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy, dotyczące informacji publicznej w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu rozpoznania skargi, to jest do stwierdzenia, czy w tej konkretnej sprawie występuje bezczynność organu, do którego zwróciła się strona z żądaniem informacyjnym. Dwuetapowość spraw o bezczynność w zakresie informacji publicznej oznacza w praktyce konieczność dokonania merytorycznej oceny wniosku informacyjnego, kwalifikacji żądania informacyjnego, przez pryzmat ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz przepisów prawa materialnego, którego wnioski dotyczą, a które regulują daną materię. Reasumując, dopiero łączna wykładnia tych przepisów, w zestawieniu z treścią wniosku o udostępnienie informacji publicznej, pozwala na odpowiedź, czy zgłoszone żądanie informacyjne należy do kategorii żądań, które można zakwalifikować jako informację publiczną, to jest, o których można powiedzieć, że stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Sądu, wobec treści art. 4 ustawy, nie budzi wątpliwości fakt, że Krajowa Rada Biegłych Rewidentów jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Wskazać również należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. Zatem żądanie skarżącego jest niewątpliwie informacją publiczną. Jednocześnie, zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Należy podkreślić, że skarżący w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wskazał w swoim wniosku z dnia [...] stycznia 2013 r., że oczekuje przesłania żądanych dokumentów w formie elektronicznej oraz przesłania odpowiedzi na adres poczty elektronicznej: [...]. Zatem udzielenie informacji przez organ, poprzez przesłanie jej wnioskodawcy na płycie CD za pośrednictwem poczty listem poleconym, nie spełnia warunku, o którym mowa w powyższym przepisie. Dodać w tym miejscu należy, że – zgodnie z brzmieniem art. 14 ust. 2 ustawy – jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. Tymczasem organ w rozpoznawanej sprawie nie zadośćuczynił temu obowiązkowi i nie powiadomił skarżącego o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem oraz nie wskazał, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. Tym samym nie sposób uznać, że informacja publiczna – jak próbuje tłumaczyć organ w odpowiedzi na skargę – została przesłana zgodnie z wnioskiem skarżącego, choć ma niewątpliwie postać elektroniczną. Ponadto organ do przesyłki pocztowej załączył kserokopie wnioskowanych zarządzeń Prezesa Krajowej Rady Biegłych Rewidentów, co również nie czyniło zadość żądaniu skarżącego, doręczenia mu tych dokumentów na wskazany już wyżej adres poczty elektronicznej. Podnieść również należy, że stosownie do treści art. 15 ust. 1 ustawy, jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom, zaś w myśl ust. 2 tegoż przepisu, podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ dopiero pismem z dnia [...] marca 2013 r., poinformował skarżącego, że opłata za udostępnienie powyższej informacji wyniesie około 306,00 zł, a więc po upływie półtora miesiąca od daty złożenia wniosku ([...] stycznia 2013 r.) Na koniec stwierdzić trzeba, że modyfikacja żądania dokonana przez skarżącego (dotycząca formy udostępnienia) nie ma w rozpoznawanej sprawie i przy takim rozstrzygnięciu żadnego znaczenia. Reasumując, skoro w niniejszej sprawie organ nie udzielił skarżącemu informacji w żądanej przez niego formie ani też nie poinformował skarżącego o niemożności udostępnienia mu informacji w żądanej formie, natomiast sam wezwał wnioskodawcę do uiszczenia opłaty, zmieniając jednocześnie formę udostępnienia dokumentów, to uznać należało, iż takie działanie nie stanowi prawidłowego rozpatrzenia wniosku z dnia [...] stycznia 2013 r. Tym samym trzeba stwierdzić, że organ pozostaje w bezczynności. Jednocześnie w ocenie Sądu, bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wynikła ona z nieznajomości powyższej problematyki. Dlatego nie sposób dopatrzyć się ze strony organu lekceważenia skarżącego, czy też celowego wprowadzania go w błąd. Z powyższych powodów Sąd nie orzekł grzywny wobec organu. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 ust. 1 w zw. z art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.