II SAB/Wa 245/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Danuta Kania Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Eugeniusz Wasilewski Protokolant – specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2013 r. sprawy ze skargi D. P. na bezczynność Krajowej Rady Biegłych Rewidentów w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2013 r. o udzielenie informacji publicznej zobowiązuje Krajową Radę Biegłych Rewidentów do rozpoznania wniosku D. P. z dnia [...] stycznia 2013 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania, 1. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. zasądza od Krajowej Rady Biegłych Rewidentów na rzecz skarżącego D. P. kwotę 100,- (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2013 r. przesłanym drogą elektroniczną, skarżący D. P. zwrócił się do Krajowej Rady Biegłych Rewidentów, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wszystkich uchwał, decyzji, postanowień, komunikatów, stanowiska i innych dokumentów przyjętych podczas posiedzeń Krajowej Rady Biegłych Rewidentów odbytych pomiędzy 15 sierpnia 2012 r. a 23 stycznia 2013 r., jak również wszystkich dokumentów omawianych w punkcie "sprawy różne" podczas tych posiedzeń oraz o ewentualne odpowiedzi na te dokumenty, a także o nagrania dźwiękowe z tych posiedzeń. Jednocześnie wniósł o przesłanie powyższych dokumentów w formie elektronicznej na adres poczty elektronicznej: [email protected]. W odpowiedzi na powyższe Prezes Krajowej Rady Biegłych Rewidentów pismem z dnia 29 stycznia 2013 r. poinformował skarżącego, że termin załatwienia sprawy z uwagi na zakres żądanych informacji i konieczność dokonania dodatkowych prac, zostanie przedłużony do 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku, tj. do dnia 23 marca 2013 r. Kolejnym pismem z dnia 5 marca 2013 r. organ poinformował skarżącego, że opłata za udostępnienie powyższej informacji wyniesie około 1392 zł (2 zł za stronę pomnożone przez przygotowanych 696 stron). Za pismem z dnia 21 marca 2013 r. organ przesłał w załączeniu powyższe dokumenty po anonimizacji w wersji elektronicznej na płycie CD oraz kserokopie wnioskowanych zarządzeń Prezesa Krajowej Rady Biegłych Rewidentów. Natomiast – jak podał – protokoły z posiedzeń Krajowej Rady Biegłych Rewidentów dotyczące okresu objętego wnioskiem, dostępne są na stronie internetowej organu. Jednocześnie wezwał do wniesienia opłaty w kwocie 1208 zł (2 zł za stronę pomnożone przez 604 strony). Kolejnym pismem z dnia 9 kwietnia 2013 r. organ ponownie wezwał skarżącego do uiszczenia powyższej kwoty informując jednocześnie skarżącego, że dokonana przez niego modyfikacja dotycząca zapoznania się z wnioskowanymi dokumentami w formie papierowej w Biurze Krajowej Rady Biegłych Rewidentów miała miejsce dopiero w dniu 25 marca 2013 r. przy czym ustawowy termin (art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej) na wykonanie przez wnioskodawcę tego rodzaju czynności upłynął w dniu 22 marca 2013 r. i powyższe żądanie nie może zostać spełnione. W skardze z dnia 11 kwietnia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący D. P. wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania jego wniosku i zasądzenie kosztów postępowania, bowiem do dnia złożenia skargi organ nie udostępnił mu informacji publicznej we wskazanej przez niego formie. W odpowiedzi na skargę Prezes Krajowej Rady Biegłych Rewidentów wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, a wskazując na opisany powyżej stan faktyczny oraz prawny ustosunkował się do zarzutów wskazując, że: 1. Krajowa Rada Biegłych Rewidentów przekazała materiały, o które występował D. P. we właściwej formie. Kilkaset stron dokumentów po ich skompletowaniu i dokonaniu anonimizacji zostało poddane procesowi skanowania, po czym tak przygotowana wersja elektroniczna (konkretny plik) została przegrana na płytę CD. W ocenie organu forma udostępnienia powyższych materiałów, po pierwsze czyni zadość żądaniu wnioskodawcy, po drugie wersja w jakiej zostały przygotowane wnioskowane dokumenty niewątpliwie ma postać elektroniczną. 2. Organ nie pozostawał i nie pozostaje w bezczynności, bowiem termin na załatwienie sprawy został przedłużony do 23 marca 2013 r., o czym skarżący został poinformowany, a w dniu 22 marca 2013 r. wnioskowane przez niego materiały przekazano (na płycie CD) listem poleconym za pośrednictwem Poczty. 3. W prowadzonej sprawie bezspornym jest, że modyfikacja w zakresie żądanej informacji publicznej (tj. możliwość zapoznania się z wnioskowanymi materiałami w formie papierowej w Biurze KIBR) miała miejsce dopiero w dniu 25 marca 2013 r. W tym miejscu należy zauważyć, że ustawowy termin (biorąc pod uwagę brzmienie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej) na wykonanie przez wnioskodawcę tego rodzaju czynności upłynął w dniu 22 marca 2013 r. Akta sprawy jednoznacznie potwierdzają, że korespondencja organu dotycząca wysokości opłaty związanej z przygotowaniem materiałów dla wnioskodawcy odebrana została przez D. P. w dniu 8 marca 2013 r. Tym samym ustawowy 14-dniowy termin na ewentualną modyfikację żądania wniosku upłynął w dniu 22 marca 2013 r. Powyższe spowodowało, że zaproponowana przez stronę zmiana w zakresie ww. żądania nie mogła być uwzględniona. Pismem z dnia 3 czerwca 2013 r. skarżący podkreślił, że wystąpił o udostępnienie informacji publicznej wskazując w sposób jasny formę jej udostępnienia, tj. w postaci elektronicznej na jego adres poczty elektronicznej, czyli w postaci plików elektronicznych (w dowolnym formacje np. pdf, doc lub innym) przesłanych listem elektronicznym i powołał się na treść art. 14 ustawy. Tymczasem organ przesłał mu żądaną informację drogą pocztową w postaci płyty CD. Ponadto treść przesłanej płyty CD nie jest mu znana, jednakże wskazuje, że na stronie 3 odpowiedzi na skargę organ podaje, że dokonał anonimizacji danych, lecz w tym zakresie nie wydał żadnej decyzji w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Już samo to oznacza, że na pewno co najmniej w zakresie zanominowanych danych, w stosunku do których nie wszczęto postępowania administracyjnego w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej i nie wydano decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, organ pozostaje w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. nne niż określone w pkt. 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a.pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt. 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia – jak w rozpoznawanej sprawie – czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu. Mówiąc natomiast o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie stwierdzić na samym początku należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3). Konkretyzacją natomiast tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne, albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080, z późn. zm.) oraz partie polityczne (ust. 2). Wobec treści art. 4 ustawy nie budzi zatem wątpliwości fakt, że Prezes Krajowej Rady Biegłych Rewidentów jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Wskazać również należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto, informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. Zatem żądanie skarżącego jest niewątpliwie informacją publiczną. W dalszej części stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy udostępnianie informacji publicznej na wniosek, następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Natomiast skarżący w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wskazał w swoim wniosku z dnia [...] stycznia 2013 r., że oczekuje przesłania powyższych dokumentów w formie elektronicznej oraz odpowiedzi na adres poczty elektronicznej: [email protected]. Zatem udzielenie informacji przez organ poprzez przesłanie jej na płycie CD za pośrednictwem poczty listem poleconym, nie spełnia warunku, o którym mowa w powyższym przepisie. Dodać w tym miejscu należy, że – zgodnie z brzmieniem art. 14 ust. 2 ustawy – jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. Tymczasem organ w rozpoznawanej sprawie nie zadośćuczynił temu obowiązkowi i nie powiadomił skarżącego o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem oraz nie wskazał, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. Tym samym nie sposób uznać, że informacja publiczna – jak próbuje tłumaczyć organ w odpowiedzi na skargę – została przesłana zgodnie z wnioskiem skarżącego, choć ma niewątpliwie postać elektroniczną. Ponadto organ do przesyłki pocztowej załączył kserokopie wnioskowanych zarządzeń Prezesa Krajowej Rady Biegłych Rewidentów, co również nie czyniło zadość żądaniu skarżącego poprzez doręczenie mu tych dokumentów na wskazany już wyżej adres poczty elektronicznej. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że organ wskazał, iż protokoły z posiedzeń Krajowej Rady Biegłych Rewidentów dotyczące okresu objętego wnioskiem, dostępne są na stronie internetowej organu. Na marginesie, już analizując powyższe stwierdzić należy, że z treści tego pisma absolutnie nie wynika, aby poza wskazaniem na stronę internetową organu, podano skarżącemu dokładną ścieżkę dostępu do żądanych przez niego dokumentów. Innymi słowy, nie podano adresu zakładki wskazującej na lokalizację żądanej przez niego informacji. Reasumując, aby możliwe było – zdaniem Sądu – uznanie, że organ udzielił informacji publicznej zgodnie z wnioskiem skarżącego, to powinno się nie tylko wskazać źródło strony internetowej organu, ale również podać zakładkę, tj. konkretne miejsce, w którym żądana informacja się znajduje. Odesłanie zaś do nieprecyzyjnie określonego miejsca na stronach internetowych organu, nie można uznać za sprostanie żądaniu wnioskodawcy w sytuacji, gdy informacje zawarte na podanej stronie nie odnoszą się bezpośrednio i konkretnie do meritum żądania zawartego we wniosku. Wskazać również należy organowi, że stosownie do treści art. 15 ust. 1 ustawy, jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom, zaś w myśl ust. 2 tegoż przepisu, podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powinien powiadomić wnioskodawcę o wysokości opłaty. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ dopiero pismem z dnia 5 marca 2013 r. poinformował skarżącego, że opłata za udostępnienie powyższej informacji wyniesie około 1392 zł, a więc po przeszło miesiącu czasu. Na koniec zaś stwierdzić należy, że modyfikacja żądania dokonana przez skarżącego, nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie i przy takim rozstrzygnięciu, żadnego znaczenia. Reasumując, skoro w niniejszej sprawie organ nie udzielił informacji w żądanej przez skarżącego formie ani nie poinformował go o niemożności udostępnienia informacji w żądanej formie, ale sam wezwał wnioskodawcę do uiszczenia opłaty, zmieniając jednocześnie formę udostępnienia dokumentów, to takie działanie nie stanowi prawidłowego rozpatrzenia wniosku z dnia [...] stycznia 2013 r. i tym samym organ pozostaje w bezczynności. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że wskazana bezczynność nie miała miejsca – w ocenie Sądu – z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wynikła ona raczej z nieznajomości powyższej problematyki i w tej sytuacji nie sposób dopatrzyć się ze strony organu lekceważenia skarżącego, czy też celowego wprowadzania go w błąd. Z tego samego powodu Sąd nie orzekł grzywny wobec organu. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 ust. 1 w zw. z art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji wyroku.