II SAB/Wa 247/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant specjalista Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi P. M. na bezczynność Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości do rozpatrzenia wniosku P. M. z dnia 8 lipca 2010 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku i przesłania akt organowi, 2) zasądza od Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości na rzecz P. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 23 lipca 2010 r. P. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z siedzibą w W. podnosząc, iż skarżony podmiot nie rozpatrzył wniosku strony z dnia [...] lipca 2010 r. o udzielenie informacji publicznej. Z tego powodu skarżący wniósł o zobowiązanie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lipca 2010. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi zainteresowany podniósł, iż w dniu [...] lipca 2010 r. złożył, za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości, wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W ustawowym terminie Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości, ani nie udostępniła żądanej informacji, ani nie odmówiła jej udostępnienia w formie decyzji administracyjnej. Pismo Agencji z dnia [...] lipca 2010 r., stanowiące odpowiedź na wniosek skarżącego, nie jest udostępnieniem informacji, ani też odmową w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Dodatkowo skarżący wskazał, iż zgodnie z art. 2 ust. 2 powołanej ustawy, od osoby wykonującej prawo do dostępu do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania jakiegokolwiek interesu. Co oznacza również, że nie wolno oceniać motywacji wnioskodawcy ubiegającego się o dostęp do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu pisma procesowego Agencja podniosła, iż pismem z dnia [...] lipca 2010 r. skarżący wniósł o udostępnienie informacji publicznej o ilości umów o dofinansowanie w ramach POIG 2007-2013 jakie zostały wypowiedziane przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości ze skutkiem natychmiastowym. To jest: ile umów z beneficjentami Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka PARP wypowiedziała ze skutkiem natychmiastowym lub z zachowaniem jednomiesięcznego okresu wypowiedzenia. W odpowiedzi na wniosek, Agencja pismem z dnia [...] lipca 2010r. poinformowała skarżącego, że wnioskowane informacje nie są informacją publiczną. Wskazała przy tym, że wniosek zainteresowanego służy zbieraniu dowodów w sprawach, w których skarżący wystąpił z powództwami cywilnymi wobec PARP. Wystąpienie z powództwem jest konsekwencją wypowiedzenia umowy zawartej pomiędzy skarżącym a PARP. Wobec powyższego, nie zachodzi bezczynność po stronie PARP, albowiem o bezczynności można mówić tylko tam, gdzie istnieje prawny obowiązek określonego działania przez Agencję. W niniejszej zaś sprawie żądanej przez skarżącego informacji, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie można uznać za informację publiczną. Na gruncie powołanej ustawy (art. 1 ust. 1 i art. 3) słowo "informacja" należy interpretować jako przekazanie wiedzy, pewnych stwierdzeń odnośnie faktów w zakresie w jakim nie dotyczą spraw indywidualnych. To, że żądane informacje dotyczą indywidualnej sprawy skarżącego, a nie spraw publicznych w świetle wniosku o udostępnienie informacji, nie może budzić wątpliwości. PARP wypowiedziała umowę zawartą ze skarżącym w ramach programu POlG 2007-2013, który objęty jest wnioskiem skarżącego. Natomiast prawa do informacji publicznej nie można utożsamiać z prawem do podejmowania osobistych działań zmierzających do prowadzenia prywatnych czynności kontrolnych, czy też zbierania informacji (dowodów) we własnej sprawie. Sądy administracyjne wskazują w swych orzeczeniach, że maksymalnie szeroka interpretacja pojęcia dostępu do informacji mogłaby doprowadzić do całkowitego paraliżu funkcjonowania organów administracji publicznej, byłaby bowiem jednoznaczna z nałożeniem na nie obowiązku umożliwienia prowadzenia osobistych "prywatnych" działań kontrolnych przez właściwie nieograniczoną liczbę podmiotów. Skarżący nie tyle chce uzyskać informację publiczną, co w istocie zmierza do podważenia działań PARP podjętych w sprawach, w których jest beneficjentem. Działanie takie prowadzi do obejścia przepisów ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.). Zgodnie z przepisami tej ustawy podstawę dofinansowania projektu stanowi umowa określająca warunki dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta. Wszelkie spory na tle tej umowy są rozstrzygane przez sądy powszechne w trybie przepisów k.p.c. Tym samym informacje na poparcie własnych twierdzeń powinien skarżący pozyskiwać w trybie przepisów regulujących postępowanie cywilne. Podsumowując Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości stwierdziła, iż skoro żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 wrześniu 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, to w sprawie nie mogą mieć zastosowania przepisy określające formę odmowy udostępnienia informacji publicznej. Odmowę, o której mowa w art. 6 i 17 tej ustawy, wydaje się bowiem tylko w tych sytuacjach, gdy odmawia się udostępnienia informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oceniając postępowanie organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Na kanwie ustawy o dostępie do informacji publicznej wobec faktu, iż pojęcie informacji publicznej nie zostało wyraźnie zdefiniowane (art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej), rozpoznanie każdej sprawy o bezczynność odbywa się dwuetapowo. W pierwszej kolejności należy zdefiniować, zakwalifikować z jakim roszczeniem (żądaniem) strona występuje. A mianowicie, czy z żądaniem udzielenia informacji o stanie sprawy, o sposobie jej załatwienia, czy z żądaniem informacyjnym w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. A zatem, aby mogło dojść do rozstrzygnięcia sprawy o bezczynność na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, warunkiem niezbędnym pierwszym (sine qua non) jest dokonanie za każdym razem kwalifikacji wniosku pod kątem, czy zawiera w sobie żądanie informacyjne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Kwalifikacji takiej, Sąd dokonuje w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej. Dopiero merytoryczna ocena żądania strony przez pryzmat ustawy o dostępie do informacji publicznej, pozwala de facto stwierdzić, czy w sprawie o bezczynność ma zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Przesądzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej, pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu badania skargi – to jest do stwierdzenia, czy w sprawie występuje bezczynność. Dwuetapowość spraw o bezczynność w zakresie informacji publicznej przesądza o specyfice tych spraw. Ta specyfika wynika z konieczności dokonania merytorycznej oceny wniosku informacyjnego, kwalifikacji żądania informacyjnego przez pryzmat ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz z przepisami prawa materialnego, którego wnioski dotyczą, które regulują daną materię. Dopiero łączna wykładnia tych przepisów w zestawieniu z treścią wniosku o udostępnienie informacji publicznej pozwala na odpowiedź, czy zgłoszone żądanie informacyjne należy do kategorii żądań, które można zakwalifikować jako informację publiczną, to jest, o których można powiedzieć, że stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W myśl art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Art. 6 ustawy o dostępie wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Przy czym nie jest to zamknięty katalog, co wynika z treści tego przepisu. Do definicji informacji publicznej odniósł się także Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, iż za taką należy uznać informacje wytwarzane przez władze publiczne, oraz osoby pełniące funkcje publiczne, oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż rację ma Polaka Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości twierdząc, że jedynie wtedy, gdy żądanie wnioskodawcy dotyczy informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot będący w jej posiadaniu zobowiązany jest takie informacje udostępnić według reguł określonych w ustawie. Zatem przed rozstrzygnięciem, czy Agencja pozostaje w bezczynności, należało dokonać kwalifikacji poszczególnych żądań P. L. przez pryzmat ustawy o dostępie do informacji publicznej i przepisy prawa materialnego w żądanym przedmiocie, a mianowicie: – ustawę z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (Dz. U. z 2007 r. Nr 42, poz. 275 ze zm.), – Statutu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości, – rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 7 kwietnia 2008 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007 – 2013 (Dz. U. Nr 68, poz. 414 ze zm.). Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości jest agencją rządową, podlegającą Ministrowi właściwemu ds. gospodarki, utworzoną na podstawie ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości. Jej zadaniem jest zarządzanie funduszami z budżetu państwa i Unii Europejskiej, przeznaczonymi na wspieranie przedsiębiorczości i innowacyjności oraz rozwój zasobów ludzkich. Celem działania PARP jest realizacja programów gospodarki, wspierających działalność innowacyjną i badawczą małych i średnich przedsiębiorstw, rozwój regionalny itd. Uczestniczy w realizacji programów operacyjnych, jako instytucja wdrażająca lub pośrednicząca, udzielająca pomocy finansowej beneficjentom, określonym w ustawie. W zakresie realizacji zadań Agencja może udzielać pomocy finansowej. Przychodami Agencji są m. in. dotacje z budżetu. Nie ulega zatem wątpliwości, że PARP jest podmiotem zobowiązanym, na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu. Nadzór nad PARP sprawuje Rada Nadzorcza. Powyższe oznacza, że PARP jest organem (podmiotem), który zobowiązany jest do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu tej ustawy. Przechodząc do oceny wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2010 r. należy stwierdzić, iż wnioskodawcza wystąpił o udostępnienie informacji o danych liczbowych dotyczących umów o dofinansowanie w ramach POIG 2007-2013 jakie zostały wypowiedziane przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości ze skutkiem natychmiastowym, tj. ile umów z beneficjentami wskazanego programu Agencja wypowiedziała ze skutkiem natychmiastowym lub z zachowaniem jednomiesięcznego okresu wypowiedzenia. Przedmiotem żądania stały się zatem dane ogólne o charakterze statystycznym, a nie jak twierdzi PARP dane, do których skarżący ma dostęp jako strona postępowania cywilnoprawnego. W ocenie Sądu, żądnie skarżącego mieści się w katalogu informacji publicznej określonym przez ustawodawcę w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b) powołanej ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna o trybie działania państwowych osób prawnych w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej. Natomiast w świetle art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d) tej ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw. Na gruncie drugiego z powołanych przepisów "sprawa" dotyczy możliwości konkretyzacji wszelkich uprawnień lub obowiązków o charakterze publicznoprawnym. Dofinansowanie ze środków publicznych podmiotów określonych w przepisie art. 6b ust. 1 ustawy o Utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości, poprzez zawarcie stosownej umowy cywilnoprawnej, jak i jej rozwiązanie, stanowi załatwienie sprawy publicznej. Zatem informacja statystyczna o sposobie załatwienia określonej kategorii spraw stanowiących przedmiot działalności skarżonej Agencji, tym wypadku wypowiedzenia beneficjentom umów o dofinansowanie w ramach "Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013", powinna być kwalifikowana jako informacja publiczna. Powyższe rozważania wskazują na zasadność skargi. Stosownie do art. 149 Prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 tej ustawy, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w pkt 1 wyroku. Orzekając o kosztach (pkt 2 wyroku), Sąd działał na podstawie art. 200 w zw. z art. 209 powołanej ustawy.