II SAB/Wa 247/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak (spr.) Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska Stanisław Marek Pietras Protokolant referent stażysta Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2012 r. sprawy ze skargi W. S. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. oddala skargę, 2. przyznaje, ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata P.R. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) oraz kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Pismem z 30 września 2011 r. W. S. (zwany dalej skarżącym) zwrócił się do Wójta Gminy [...] , na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), z wnioskiem o wskazanie dat publikacji oraz numerów i pozycji Dziennika Urzędowego Województwa [...] , w którym opublikowano poszczególne uchwały Rady Gminy w [...] z 1995 r. wymagające publikacji dla wejścia w życie. Pismem z 8 grudnia 2011 r. Wójt Gminy [...] poinformował skarżącego, że żądana informacja publiczna, zawarta we wniosku z 30 września 2011 r., jest dostępna w obiegu publicznym. Podał, że z datami publikacji, numerami i pozycjami Dziennika Urzędowego Województwa [...] , w którym publikowane są uchwały Rady Gminy w [...] można zapoznać się w ogólnie dostępnym Biuletynie Informacji Publicznej [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] (dla dzienników publikowanych od 1 lipca 2006 r.) oraz poprzez ogólnie dostępne publikacje Dzienników Ustaw Województwa [...] w formie papierowej. Redagowanie, wydawanie i udostępnianie Dziennika Urzędowego Województwa [...] oraz prowadzenie zbioru aktów prawnych, wydawanych na terenie województwa [...] i podlegających publikacji, znajduje się w zakresie działania Redakcji Dziennika Urzędowego Województwa [...] . Dodatkowo organ wyjaśnił, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w myśl ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem na podstawie art. 1 ust. 2 tej ustawy dostęp do treści aktów prawnych (z wyjątkiem aktów nieogłoszonych i ich projektów), zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz zasady i tryb wydawania dzienników urzędowych regulowany jest odrębną ustawą z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 października 2011 r. W. S. zarzucił Wójtowi Gminy [...] bezczynność, polegającą na nierozpoznaniu jego wniosku z 30 września 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wniósł o zobowiązanie organu do niezwłocznego udzielenia żądanej informacji publicznej, stwierdzenie rażącego naruszenia prawa, wymierzenie grzywny i zwrot kosztów postępowania oraz zastępstwa procesowego. Skarżący wniósł także o podjęcie przez Sąd postanowienia sygnalizacyjnego, o którym mowa w art. 155 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej P.p.s.a.), z uwagi na powtarzające się istotne naruszenia prawa, jakich, w jego ocenie, dopuszcza się organ. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o umorzenie postępowania, wskazując, że odpowiedział na przedmiotowy wniosek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 29 marca 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 481/11 odrzucił skargę W. S. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oraz przyznał ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata P. R. kwotę 240 zł oraz kwotę 55,20 zł stanowiącą 23 % podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Na skutek wniesionej przez skarżącego skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 1377/12 uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko, że strona ma prawo do kwestionowania bezczynności organu w przypadku, gdy uznaje, że żądane informacje są informacjami publicznymi i powinny być udzielone w trybie wnioskowym na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przypadku takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynność organu w zakresie informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosków. Sąd II instancji wskazał, że skoro skarga na bezczynność została merytorycznie rozpoznana poprzez ocenę charakteru żądanej informacji, zatem brak było podstaw do jej odrzucenia, jako niedopuszczalnej. Sąd I instancji przesądzając, czy żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej, winien był rozpoznać skargę na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia tej informacji w sposób merytoryczny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznaczają przepisy art. 3 § 2 pkt 1-4a tejże ustawy. Stąd też zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w tym zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów lub czynności. Zgodnie z kolei z art. 190 powołanej ustawy, sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa, dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Bezczynność w sytuacji określonej przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że podmiot obowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w zakresie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. W myśl art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Przy czym nie jest to zamknięty katalog, co wynika z treści tego przepisu. Za taką należy uznać informacje wytwarzane przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym. Wójt Gminy [...] nie ma racji, twierdząc, że data, numer i pozycja, pod którą została opublikowana uchwała organu samorządowego w publikatorze - Dzienniku Urzędowym Województwa nie stanowi informacji publicznej. Żądanie udostępnienia tego typu informacji mieści się w pojęciu informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jako każdej informacji o sprawach publicznych, o czym stanowi art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, a więc również informacji o publikacji aktów normatywnych wydawanych przez organy samorządu terytorialnego. Żądanie udostępnienia tego typu informacji zawiera się w dyspozycji przepisu art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. c), który stanowi, iż udostępnieniu podlega informacja publiczna o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych. Pod pojęciem "aktu publicznoprawnego" należy rozumieć zarówno akty prawne powszechnie obowiązujące (tzw. źródła prawa sensu stricto), jak i akty normatywne o charakterze wewnętrznym. Za akty publicznoprawne należy także uznać wszelkie inne akty podejmowane przez podmioty, określone w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, które są wynikiem ich władczego działania. Ta kategoria obejmuje w pierwszej kolejności różne formy generalnych aktów administracyjnych, takie jak porozumienia czy statuty. Świadczy o tym zwrot "stanowienie", który oznacza procedurę podejmowania przez uprawniony podmiot aktów prawnych o szerszym (ogólnym i abstrakcyjnym) charakterze. Pojęcie aktu publicznoprawnego obejmuje swoim zakresem także akty indywidualne: uchwały, zarządzenia, decyzje, itp. Informacja o dostępności wydanej przez organ gminny uchwały (rozumianej jako prawo miejscowe), zdaniem Sądu, wpisuje się w szeroko rozumiane pojęcie stanowienia prawa, którego końcowym etapem, niezbędnym dla obowiązywania aktu prawnego, jest jego opublikowanie. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172), akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Ponadto ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 1 ust. 2 stanowi, iż przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Przepis art. 23 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( wcześniej § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 października 1990 r. w sprawie zasad i trybu wydawania oraz rozpowszechniania wojewódzkich dzienników urzędowych (Dz. U. Nr 71, poz. 421 ze zm.)), określa organ odpowiedzialny za wydawanie wojewódzkiego dziennika urzędowego, o którym mowa w art. 13 tej ustawy, którym jest wojewoda. Każdy organ wydający dziennik urzędowy ma obowiązek prowadzić zbiór tego dziennika i udostępniać go nieodpłatnie do powszechnego wglądu. Zbiór dziennika urzędowego powinien być wyłożony w siedzibie organu wydającego ten dziennik wraz ze skorowidzami rocznymi do tego dziennika, w miejscu do tego przeznaczonym i powszechnie dostępnym w godzinach pracy urzędu, tak by umożliwiać nieodpłatny, powszechny wgląd do tego dziennika (art. 26 ust. 2 i art. 27 ust. 2b ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych). Z tego trybu dostępu do informacji, będącej informacją publiczną, skarżący może skorzystać. Należy wyjaśnić, że informacja o obowiązującym prawie, a konkretnie o datach publikacji oraz numerach i pozycjach Dziennika Urzędowego Województwa [...] , w którym opublikowano poszczególne uchwały Rady Gminy w [...] z 1995 r., była i jest powszechnie dostępna, gdyż podlega rygorom wydanego na podstawie art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz. U. Nr 21, poz. 123) rozporządzenia w sprawie zasad i trybu wydawania oraz rozpowszechniania wojewódzkich dzienników urzędowych. Zgodnie z treścią § 13 ust. 1 rozporządzenia, urzędy wojewódzkie i rejonowe prowadzą zbiory dzienników urzędowych, dostępne do powszechnego wglądu w godzinach pracy urzędu, zaś wojewoda wydaje w każdym roku skorowidz przepisów prawnych (aktów) ogłoszonych w dzienniku urzędowym (ust. 2). Zatem, skoro wnioskodawca może pozyskać interesujące go informacje poprzez dostęp do Dziennika Urzędowego w formie tradycyjnej (papierowej), zarówno w zakresie treści wszystkich uchwał Rady Gminy [...] z 1995 r., jak i dat ich publikacji oraz numerów i pozycji Dzienników Urzędowych Województwa [...] , organ nie ma obowiązku ich udzielenia na wniosek strony. Tym samym nie można zarzucić Wójtowi Gminy [...] bezczynności w udzieleniu informacji publicznej, albowiem, jak słusznie podnosi organ, żądana informacja funkcjonuje w przestrzeni publicznej w publikowanych przez Wojewodę [...] Dziennikach Urzędowych Województwa [...] , o czym skarżący został poinformowany. W tym stanie rzeczy nie zachodzi więc bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. i w konsekwencji nie ma podstaw do uwzględnienia skargi oraz zawartych w niej wniosków. Należy nadto wyjaśnić, iż nie było podstaw do umorzenia postępowania ze względu na bezprzedmiotowość, o której mowa w § 1 pkt 3 art. 161 P.p.s.a., ponieważ skarżący, formułując wniosek o udostępnienie informacji publicznej z 30 września 2011 r., miał świadomość, że uchwały Rady Gminy w [...] z 1995 r., wymagające publikacji, są publikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] . W takiej sytuacji bez wpływu na wynik sprawy pozostaje fakt, że organ zareagował na wniosek skarżącego z 30 września 2011 r. dopiero 8 grudnia 2011 r., już po wpłynięciu skargi na bezczynność z 21 października 2011 r. W ocenie Sądu brak jest również podstaw do uruchomienia trybu sygnalizacyjnego, określonego w art. 155 § 1 P.p.s.a., o co wnosił skarżący, albowiem w sprawie nie wystąpiły istotne naruszenia prawa lub okoliczności mające wpływ na ich powstanie. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie przyznania adwokatowi wynagrodzenia za poniesione i nieopłacone koszty pomocy prawnej świadczonej z urzędu, Sąd orzekł na podstawie art. 250 powołanej ustawy oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).