II SAB/Wa 249/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędziowie WSA Iwona Maciejuk (spr.), Stanisław Marek Pietras, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 września 2016 r. sprawy ze skargi R. Z. na bezczynność Przewodniczącego Rady Gminy Z. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej – oddala skargę – R. Z. w dniu 8 kwietnia 2016 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Przewodniczącego Rady Gminy [...] zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez nieudzielenie informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie Przewodniczącego Rady Gminy [...] Pana do niezwłocznego udzielenia żądanej informacji publicznej, orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie Przewodniczącemu Rady Gminy grzywny w maksymalnej wysokości oraz zasądzenie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w dniu [...] marca 2016 r. w czasie [...] Sesji Rady Gminy [...], w trybie art. 10 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wezwał Przewodniczącego do podania podstawy prawnej na podstawie której, odrzucił jednoosobowo, bez głosowania, wniosek formalny radnego R. Z. w sprawie ogłoszenia przerwy w obradach; podanie przyczyn nieobecności w części obrad, prawnika obsługującego z ramienia Urzędu Gminy [...] Radę Gminy [...]; podanie powodów, którymi kierował się Przewodniczący przekazując do procedowania projekty uchwał Komisji ds. Budżetu, Rolnictwa i Ochrony Środowiska bez wymaganej statutem opinii lub asygnaty prawnika (radcy prawnego, adwokata) w dniu [...] marca 2016 r. Skarżący wskazał, że informacja publiczna która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku i mogła być udostępniona w tym trybie. Skarżący podniósł, iż nie otrzymał odpowiedzi, mimo, że informacja była w posiadaniu Przewodniczącego i mogła być udzielona, gdyż decyzję podejmował kilka minut wcześniej osobiście Przewodniczący, a zatem posiadał wiedzę co do okoliczności ich podjęcia; nie wymagała ona złożenia wniosku pisemnego (dyspozycji art. 10 ust. u.d.i.p.); nie stanowiła tajemnicy i nie wyłączały możliwości jej udzielenia inne aktu prawa. Skarżący wskazał, iż Przewodniczący poinformował, że odpowiedź wymaga konsultacji (nie określił z kim i w jakiej formie). Wobec braku odpowiedzi skarżący w dniu [...] marca 2016 roku, pismem ponownie skarżący wezwał Przewodniczącego Rady Gminy do udostępnienia informacji publicznej poprzez 1. podanie podstawy prawnej na podstawie której odrzucił Przewodniczący jednoosobowo bez głosowania wniosek formalny Radnego R. Z. w sprawie ogłoszenia przerwy w obradach; 2. podanie przyczyn nieobecności w części obrad prawnika obsługującego z ramienia Urzędu Gminy [...] Radę Gminy [...] 3. podanie powodów lub okoliczności którymi kierował się Przewodniczący przekazując do procedowania projekty uchwał Komisji ds. Budżetu, Rolnictwa i Ochrony Środowiska bez wymaganej statutem opinii lub asygnaty prawnika (radcy prawnego lub adwokata) w dniu [...] marca 2016 r. Skarżący podniósł, że do dnia 8 kwietnia 201 r., a więc na dzień składania skargi nie otrzymał odpowiedzi. Stawiane Przewodniczącemu Rady pytania były proste, stanowiły informację publiczną i odnosiły się wprost do jego decyzji sprzed kilku minut. Nieudzielenie informacji już na sesji mieści się w pojęciu rażącego naruszenia prawa gdyż przypisana norma prawna została naruszana wprost i w całości. Gdyby jednak przyjąć, że organ nie mógł z jakiś powodów udzielić informacji w trybie art. 10 ust 2, o czym w ocenie skarżącego nie informował, winien bez ponownego wezwania udzielić jej w formie pisemnej w ciągu 14 dni lub w formie ustnej. Organ nie informował o tym, iż dokonuje wydłużenia terminu udzielenia informacji jak również nie wnosił o wyrażenie zgody na przedłużenie takiego terminu. Brak odpowiedzi nosi znamiona celowego i uporczywego odmawiania prawa wnoszącemu o informację wykonania jego prawa. Skarżący podniósł, że do dnia złożenia tej skargi tj. 8 kwietnia 2016r., organ administracji publicznej nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej o dostępie do informacji publicznej, czym naruszył art. 10 ust. 2 jak również 14 dniowy termin zapisany art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przewodniczący Rady Gminy [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2016 r. skierował do skarżącego pismo, w którym udzielił odpowiedzi. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. Przewodniczący wskazał wnioskodawcy, iż "w naszej opinii" kwestie objęte zapytaniem nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Niezależnie od powyższego wyjaśnił, iż podczas [...] Sesji Rady Gminy [...] nie było wniosku formalnego, o którym wnioskodawca pisze, była propozycja radnego aby zarządzić przerwę. Przewodniczący przypomniał, iż zgodnie z § 16 Statutu Gminy [...], Przewodniczący Rady Gminy m.in. przewodniczy obradom i sprawuje policję sesyjną. Z tego wynika uprawnienie do m.in. zarządzania przerw w obradach i a contrario, nie zarządzania przerw w obradach. Poinformował jednocześnie, iż nie kierował do procedowania projektów, o których wnioskodawca pisze w pkt 3 swojego pisma na posiedzenie Komisji ds. Budżetu, Rolnictwa i Ochrony Środowiska w dniu [...] marca 2016 r. Co do nieobecności na części obrad [...] Sesji prawnika obsługującego Radę Gminy Przewodniczący wskazał, iż po wyczerpaniu porządku obrad w zakresie procedowanych uchwał udał się do realizacji innych obowiązków zawodowych. Przewodniczący Rady Gminy wskazał w odpowiedzi na skargę, że choć tematyka poruszona we wniosku nie dotyczy informacji publicznej, skarżący uzyskał odpowiedź na zadane pytania. Niezasadne jest zatem twierdzenie, iż Przewodniczący Rady Gminy [...] dopuścił się bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej P.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm), zwanej dalej u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i n.). Przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. stanowi, że do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Wskazania wymaga wobec powyższego, co podkreślił już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1695/13 (orzeczenia.nsa.gov.pl), że zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i wojewódzkich sądów administracyjnych było prezentowane stanowisko, zgodnie z którym Przewodniczący Rady Gminy był traktowany jako podmiot uprawniony do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 3 u.d.i.p. (por. wyroki NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r. sygn. akt I OSK 665/12 i z dnia 7 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 2445/11 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 4 października 2011 r. sygn. akt IV SAB/Gl 52/11 dostępne w bazie orzeczeń: http://cbois.nsa.gov.pl ). Powyższe orzeczenia zapadły jednak przed podjęciem uchwały 7 sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 3/12 (dostępna w bazie orzeczeń: http://cbois.nsa.gov.pl) odnośnie reprezentacji gminy w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy. W niniejszej sprawie powyższa uchwała wprost nie ma zastosowania, gdyż przedmiot sprawy jest inny, ale nie można pomijać argumentacji przedstawionej w jej uzasadnieniu dotyczącej reprezentacji gminy i sposobu jej działania. Podkreślić należy, że przewodniczący Rady Gminy ma bardzo wąsko zakreślone kompetencje ustawowe. Zgodnie z art. 19 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o samorządzie gminnym, zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Podmiotem władzy publicznej jest gmina, mająca osobowość prawną. W strukturze gminy organami są rada jako organ stanowiący i wójt (burmistrz, prezydent) jako organ wykonawczy. Zadania i kompetencje tych organów są ustawowo określone i rozdzielone i nie powinny być, bez szczególnego uzasadnienia, przenoszone między nimi. Z ustawy o samorządzie gminnym wynika, że organem który reprezentuje gminę na zewnątrz, w sferze publiczno i cywilnoprawnej, jest wójt a jego kompetencje w tym zakresie nie są zawężone ani ograniczone. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym już wyżej wyroku z dnia 22 listopada 2013 r. wskazał, że właściwym podmiotem do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej będzie odpowiedni organ władzy publicznej. Do kategorii tej niewątpliwie należą organy samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.s.g. organami gminy są rada gminy, wójt (burmistrz, prezydent miasta). Zatem, w ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, Przewodniczący Rady Gminy [...] – wobec enumeratywnie wymienionych w art. 19 ust. 2 u.s.g. kompetencji – nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej. Wobec tego, że przedmiotem skargi jest bezczynność Przewodniczącego Rady Gminy [...], a nie organu gminy, Sąd uznał skargę za niezasadną. Żądane informacje stanowiły w ocenie Sądu informację publiczną albowiem dotyczyły obrad rady, co stanowi sprawę publiczną, jednakże ustalenie to nie wpływa na wynik niniejszej sprawy. Dodatkowo jedynie, wobec przyjętego przez skarżącego sposobu liczenia terminu na udzielenie informacji publicznej, Sąd wskazuje, że ustalenie, czy informacja publiczna została udostępniona w terminie (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), dokonywane jest z uwzględnieniem daty złożenia pisemnego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w sytuacji, gdy informacja nie była udostępniona na ustny wniosek w trybie art. 10 ust. 2 u.d.i.p. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w wyroku.