II SAB/Wa 250/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Maria Werpachowska (sprawozdawca) Sędzia WSA – Ewa Grochowska – Jung Sędzia WSA – Anna Mierzejewska Protokolant – specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2014 r. sprawy ze skargi L.W. na bezczynność [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...] listopada 2013 r. 1. zobowiązuje [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącej L.W. z dnia [...] listopada 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] na rzecz skarżącej L.W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. L.W. zwróciła się do [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] m. in., na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwszy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), o udostępnienie wszelkiej dokumentacji związanej z posadowieniem urządzeń przesyłowych, ewentualnie istniejącej decyzji administracyjnej stanowiącej źródło prawne tego zdarzenia, usytuowanych na działce o numerze ewidencyjnym [...], gmina [...], obręb [...], powiat [...], województwo [...], nr księgi wieczystej [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] w [...]. W odpowiedzi na powyższe Spółka w piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. podniosła, że w rejonie ul[...] w [...], przebiega linia [...] stanowiąca fragment ciągu linii [...], która została wybudowana ponad trzydzieści lat temu zgodnie z przepisami prawa, w oparciu o wydane decyzje administracyjne i przy zachowaniu obowiązujących wówczas wymogów technicznych. Od dnia wybudowania przedmiotowej linii do chwili obecnej żaden z poprzednich oraz obecnych właścicieli nieruchomości nie kwestionował lokalizacji linii energetycznej, nie podejmował także żadnych czynności faktycznych czy prawnych związanych z umiejscowieniem przedmiotowych urządzeń elektroenergetycznych, godząc się na nieodpłatne wykorzystywanie ich nieruchomości z przeznaczeniem na lokalizację i korzystanie z elementów infrastruktury elektroenergetycznej. W tej sytuacji, Spółka oraz jej poprzednicy prawni nabyli prawo do wykorzystywania nieruchomości na cele energetyczne. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] stwierdziła, że powyższa linia energetyczna została wybudowana w sposób legalny, zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w dacie realizacji inwestycji, a Spółka posiada prawo do dalszego użytkowania nieruchomości, na których posadowione są jej urządzenia energetyczne. Ponadto podkreśliła, że Spółka nie przekazuje wewnętrznej dokumentacji prawnej i technicznej dotyczącej urządzeń energetycznych osobom trzecim. Informacje i dokumenty tego rodzaju stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa i nie są udostępniane bez wyraźnego obowiązku wynikającego z przepisów prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L.W. zarzuciła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] bezczynność polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia [...] listopada 2013 r., w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej, zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy. W związku z powyższym wniosła o stwierdzenie bezczynności powyższej Spółki oraz zobowiązanie do udzielenia informacji w żądanym zakresie i w żądanej formie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi wskazała m. in. na treść art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który stanowi, że zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Zadanie publiczne cechuje zaś powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Podkreślił, że dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, są wyrazem urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, a zatem są "zadaniami publicznymi". Zdaniem wnoszącej skargę, żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych dotyczy "sprawy publicznej" i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. Zaznaczyła, że do dnia sporządzenia skargi nie otrzymała jakichkolwiek wnioskowanych dokumentów ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy też w sprawie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie. W odniesieniu do wniosku o odrzucenie podniosła, że [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], będąc spółką prawa handlowego niezależną kapitałowo od Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych, jak i jednostek samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego, niedysponująca też majątkiem publicznym, nie jest podmiotem zobowiązanym, w myśl art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia informacji publicznej. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia właściwości sądu administracyjnego do rozpatrzenia skargi na bezczynność organu w tym zakresie. Natomiast uzasadniając wniosek o oddalenie skargi Spółka stwierdziła, że skarżąca żądając wymienionych we wniosku z dnia [...] listopada 2013 r. informacji w istocie domaga się dokumentacji wewnętrznej obejmującej dokumentację m. in. prawną i techniczną dotyczącą urządzeń energetycznych, które stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] i nie są udostępniane osobom trzecim. Ponadto zgłoszone żądania nie dotyczą informacji o sprawach publicznych, a mają służyć wnioskodawcy w indywidualnej sprawie, a zatem zarówno tryb, zasady i ewentualne sankcje wynikające z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie powinny mieć zastosowania. Spółka podkreśliła, że ze względu na znaczenie linii elektroenergetycznych (w tym wypadku linii wysokiego napięcia – [...]) dla obronności państwa polskiego, a także z uwagi na działania Spółki w celu zachowania poufności wobec informacji dotyczących rozmieszczenia infrastruktury energetycznej, jej przebiegu w terenie, charakterystyki technicznej, wniosek o udostępnienie tej informacji w opisanym stanie faktycznym i prawnym nie może zasługiwać na uwzględnienie. Ponadto zaznaczyła, że dokumenty, których udostępnienia żąda skarżąca zostały wytworzone przez inne niż Spółka podmioty i w związku z tym [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] nie jest dysponentem i właściwym adresatem wniosku. W tej sytuacji L.W. powinna zwrócić się do organów, które dokumenty te wydały. Spółka zaznaczyła jednocześnie, że pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. udzieliła skarżącej odpowiedzi na powyższy wniosek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1 - 4a. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy. W ocenie Sądu, skarga L.W. na bezczynność [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] listopada 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej zasługuje na uwzględnienie. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego - w nakazanym terminie - organ nie wypełnia. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oznacza to, że celem skargi na bezczynność organu administracji, jest doprowadzenie do wydania przez ten organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.); zwanej dalej u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ustawodawca w przepisie art. 6 ust. 1 u.d.i.p. dokonał przykładowego wyliczenia, jaka informacja stanowi informację publiczną. W orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się w związku z tym, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów i danych. Wspomniany przepis art. 6 ust. 1 w pkt 4 u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna m. in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii, ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto walor informacji publicznej posiada treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego takim organem, związanych z nimi bezpośrednio poprzez ich wytworzenie bądź też przez nie niewytworzonych, lecz używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Z tego względu, należało uznać, że żądana przez skarżącą informacja w postaci wydania wszelkiej dokumentacji związanej z posadowieniem urządzeń przesyłowych, w tym ewentualnie istniejącej decyzji administracyjnej, usytuowanych na nieruchomości, której jest właścicielem, jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wbrew stanowisku Spółki, przymiotu tego nie pozbawia żądanej informacji okoliczność, że skarżąca wystąpiła z roszczeniami cywilnymi wobec Spółki w związku z bezumownym korzystaniem przez nią z przedmiotowej nieruchomości, a zatem w indywidualnej sprawie, a nie w interesie publicznym. Zainteresowana, kierując wniosek do podmiotu zobowiązanego, nie musi wykazywać, w jakim celu żądana informacja publiczna jest jej potrzebna. Spełniona zatem została przesłanka przedmiotowa zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie wniosku skarżącej. Odnośnie natomiast zakresu podmiotowego ustawy wskazać należy na treść przepisu art. 4 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Biorąc powyższe pod uwagę, [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] jest podmiotem zobowiązanym, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia informacji (art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3). Spółka realizuje zadania operatora systemu przesyłowego elektroenergetycznego, świadczy więc usługi publiczne w zakresie przesyłu energii elektrycznej. Stosownie do art. 3 pkt 24 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1059 ze zm.), operator systemu przesyłowego to przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się przesyłaniem paliw gazowych lub energii elektrycznej, odpowiedzialne za ruch sieciowy w systemie przesyłowym gazowym albo systemie przesyłowym elektroenergetycznym, bieżące i długookresowe bezpieczeństwo funkcjonowania tego systemu, eksploatację, konserwację, remonty oraz niezbędną rozbudowę sieci przesyłowej, w tym połączeń z innymi systemami gazowymi albo innymi systemami elektroenergetycznymi. Operator systemu przesyłowego elektroenergetycznego, a takim jest Spółka [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], pozostając przedsiębiorcą w zakresie dopuszczalnych konstytucyjnych ograniczeń prowadzonej działalności gospodarczej, zobowiązana jest do realizowania ustawowych zadań w zakresie bezpieczeństwa energetycznego Państwa, a więc zadań mających charakter publiczny. Umieszczenie Spółki na liście przedsiębiorstw o szczególnym znaczeniu gospodarczo – obronnym, wymienionych w treści załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 2010 r. w sprawie wykazu przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo – obronnym (Dz. U. Nr 198, poz. 1314 ze zm.), nie pozbawia wykonywanych przez nią zadań waloru zadań publicznych, a wręcz przeciwnie – Spółka, będąc operatorem systemu przesyłowego elektroenergetycznego, jest w związku z tym przedsiębiorstwem użyteczności publicznej, wykonującym zadania publiczne, w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Działalność takich przedsiębiorstw wymaga ścisłego współdziałania z organami władzy publicznej, jak choćby w zakresie obowiązków wynikających z art. 16 i art. 17 powołanej ustawy – Prawo energetyczne, przewidujących konieczność uwzględniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przy tworzeniu planów rozwoju w zakresie zaspokajania obecnego i przyszłego zapotrzebowania na energię elektryczną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, publ. LEX nr 737513). Obowiązki operatora systemu przesyłowego elektroenergetycznego wymienia art. 9c ust. 2 ustawy – Prawo energetyczne i z pewnością działalność przedsiębiorstwa Spółki w tym zakresie dotyczy spraw publicznych. Tworzenie systemu przesyłowego elektroenergetycznego ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym dla urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, mieści się w katalogu zadań publicznych, wymienionych w art. 9c ust. 2 ww. ustawy – Prawo energetyczne, i jedynie działalność, która do tego katalogu nie może być zaliczona, nie nakłada na Spółkę obowiązku udzielenia informacji dotyczącej tej sfery działalności. O obowiązku udostępniania przez operatora systemu przesyłowego elektroenergetycznego żądanej informacji decyduje zatem to, czy mieści się ona w kategorii pojęciowej "sprawy publicznej", w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno – techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tej czynności szczególnej formy. Gdyby Spółka nie mogła uczynić zadość wnioskowi w zakresie wskazanej przez zainteresowaną formy jego realizacji, w tej kwestii powinna odwołać się do treści art. 14 ust. 2 u.d.i.p., w świetle którego jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim wypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Z kolei art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. stanowi, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Gdyby zatem Spółka uznała, że żądana przez skarżącą informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, w takiej sytuacji powinna wezwać wnioskodawczynię, by wskazała powody, dla których spełnienie jej żądania jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jednak w tym przypadku konieczne jest wyjaśnienie zainteresowanej w wezwaniu, że wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej i wskazanie, na czym polega proces jej przetworzenia. Jest to potrzebne ze względu na ocenę prawidłowości kwalifikowania informacji jako informacji publicznej przetworzonej, której udziela się wówczas, gdy wnioskodawczyni wykaże, że jej udzielenie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, natomiast odmawia się jej udostępnienia, jeśli warunek ten nie zostanie przez nią wypełniony. W myśl art. 5 u.d.i.p., podmiot zobowiązany może także ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych np. ze względu na prywatność osoby fizycznej, ewentualnie z innych powodów, o których stanowi ustawa, co w praktyce może oznaczać udostępnienie treści dokumentu odpowiednio zanonimizowanego. Podmiot zobowiązany może również odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednak jeśli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej (art. 16 i art. 17 ustawy), co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji obowiązkiem Spółki było udzielenie wnioskodawczyni żądanych przez nią informacji, jeżeli są one w posiadaniu Spółki, bądź powiadomienie jej pismem, że takich informacji w ogóle nie posiada, bądź wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji, gdy podlegają one ochronie prawnej. Choć Spółka powołuje się na tajemnicę przedsiębiorcy, w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t. j. Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), to kwestia ta może być powodem odmowy udzielenia żądanej informacji publicznej, podejmowanej w formie decyzji administracyjnej, której w rozpoznawanej sprawie nie podjęto. Reasumując, z akt sprawy wynika, że [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] nie załatwiła wniosku skarżącej w sposób określony w ustawie. L.W. nie otrzymała od Spółki żądanej informacji publicznej. W sprawie nie doszło też do wydania decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia. Spółka nie poinformowała także skarżącej, że żądanej przez nią informacji publicznej nie posiada. W świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej, Spółka pozostawała w zwłoce i w związku z tym Sąd zobowiązał Spółkę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia [...] listopada 2013 r. bądź poprzez udzielenie informacji publicznej, względnie poinformowanie, że jej nie posiada, bądź wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia z uwagi na jedną z tajemnic ustawowo chronionych, zgodnie z art. 16 i art. 17 ustawy, co umożliwi stronie wykorzystanie środków prawnych, łącznie z prawem wniesienia skargi do Sądu na decyzję ostateczną. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W punkcie drugim sentencji wyroku Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a., stwierdził, że bezczynność Spółki nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Biorąc pod uwagę datę złożonego wniosku, jak również udzieloną, wprawdzie nieprawidłową, odpowiedź Spółki, i datę złożenia skargi do Sądu, nie można przyjąć, że stwierdzona bezczynność w sposób rażący uchybia przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej. Prezentowane przez Spółkę stanowisko wskazuje na niewystarczającą znajomość zagadnienia, a nie na lekceważenie skarżącej, czy też celowe wprowadzanie w błąd. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i § 2 oraz art. 209 P.p.s.a.