II SAB/Wa 251/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Janusz Walawski, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 października 2019 r. sprawy ze skargi W. U. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. o wyrównanie wypłaconego ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe 1. zobowiązuje Komendanta Głównego Policji do rozpatrzenia wniosku W. U. z dnia [...] listopada 2018 r. w terminie miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2018 r. W. U. wniósł do Komendanta Głównego Policji o wyrównanie wypłaconego mu ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i urlopy dodatkowe z tytułu zwolnienia ze służby w Policji. Wnioskodawca powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, opublikowany 6 listopada 2018 r. w Dz. U. z 2018 r. poz. 2102. W uzasadnieniu wskazał, że ze służby w Policji został zwolniony rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2010 r. wydanym na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017r., poz. 2067, z poźn. zm.) z dniem [...] sierpnia 2010 r. Z tego tytułu Komenda Głowna Policji w oparciu o przepisy art. 114 ust. l pkt. 2 i art. 115a ustawy dokonała w trybie czynności materialno-technicznej wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy. Wnioskodawca wskazał, że w powołanym na wstępie wyroku TK stwierdził niekonstytucyjność art. 115a ustawy o Policji w zakresie zastosowania wskaźnika 1/30 do ustalenia stawki dziennej ekwiwalentu. Powoduje to bowiem, że ekwiwalent nie rekompensuje w pełni wartości uposażenia jakie otrzymałby policjant korzystając z urlopu w naturze. Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. wnioskodawca wystąpił do Komendanta Głównego Policji z ponagleniem w sprawie nierozpatrzenia jego wniosku. W odpowiedzi na wniosek z dnia [...] listopada 2018 r. Dyrektor Biura Finansów KGP pismem z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] wskazał, że w dniu 6 listopada 2018 r. w Dzienniku Ustaw (poz. 2102) ogłoszony został wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, w którym orzeczono, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Dyrektor Biura Finansów KGP poinformował, że omawiany wyrok TK spowodował zmianę treści przepisu art. 115a ustawy o Policji w ten sposób, że wyeliminował z systemu prawnego tę część przepisu prawa, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. W konsekwencji powstała luka w systemie prawnym, która wobec obowiązku działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, uniemożliwia ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego. Sytuacja taka (brak podstaw prawnych do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego) będzie miała miejsce aż do czasu ustanowienia przez ustawodawcę przepisu prawa, w którym wskazane zostanie, jak należy obliczać wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy (koniecznym będzie przyjęcie danego wskaźnika tych przeliczeń). Ponadto istotne znaczenie będzie miało ewentualne wprowadzenie przez ustawodawcę przepisów przejściowych, rozstrzygających, do jakich zdarzeń prawnych bądź też podmiotów nowe przepisy prawa znajdą zastosowanie, co w konsekwencji może skutkować koniecznością ponownego ustalenia wysokości omawianego ekwiwalentu i wypłaty różnicy w jego wysokości osobom, które taki ekwiwalent otrzymały na podstawie zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny regulacji. Dyrektor Biura Finansów KGP wskazał, że aktualnie brak jest możliwości pozytywnego rozpatrzenia zgłoszonego żądania. Jednocześnie informuję, że niezwłocznie po wejściu w życie regulacji określających sposób ustalania wysokości omawianego ekwiwalentu zostaną podjęte niezbędne działania zmierzające do załatwienia zainicjowanej powołanym na wstępie podaniem sprawy, o czym wnioskodawca zostanie odrębnie poinformowany (bez konieczności składania dodatkowego podania w tym zakresie). W odpowiedzi na ponaglenie Dyrektor Biura Finansów KGP pismem z dnia [...] lutego 2019 r. poinformował, że nie jest ono uzasadnione. Przedstawił argumentację, jak w piśmie z dnia [...] lutego 2019 r. W. U. pismem z dnia 28 marca 2019 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do dokonania czynności wypłaty należności w określonym terminie, wymierzenie organowi grzywny, o której mowa w art. 154 § 6 P.p.s.a., w wysokości adekwatnej do powagi sprawy i stwierdzenie, że do bezczynności doszło z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wskazał m.in., że uzyskane odpowiedzi z dnia [...] i [...] lutego 2019 r. nie mają waloru rozstrzygnięć administracyjnych wywołujących skutki prawne. Skarżący podniósł, że ani Komenda Główna Policji ani jej komórki organizacyjne nie są organami tylko urzędem lub jego składowymi, przy pomocy których organ wykonuje swoje kompetencje (art. 6g ustawy o Policji). W tej sytuacji zarzut bezczynności jest zdaniem skarżącego uzasadniony. Zarzucił, że milczenie Komendanta Głównego Policji podważa jego pozycję i wizerunek jako organu administracji rządowej właściwego do spraw bezpieczeństwa i porządku publicznego. Skarżący nawiązując do udzielonej mu [...] lutego 2019 r. odpowiedzi wskazał, że na gruncie przepisów postępowania administracyjnego brak jest okoliczności usprawiedliwiających powstrzymanie się od niezwłocznego działania organu. Jeżeli z takich czy innych powodów organ nie znajduje podstaw prawnych do pozytywnego załatwienia sprawy winien wydać decyzję odmowną. Komendant Główny Policji, reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Pełnomocnik wskazał, że od 6 listopada 2018 r. wobec wyeliminowania z systemu prawnego ww. artykułu powstała luka prawna, która uniemożliwia ustalenie wysokości, należnego policjantowi zwalnianemu ze służby, ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego dodatkowego. Organ - na skutek wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. - przedstawił skarżącemu szczegółowe stanowisko pismami z dnia [...] lutego 2019r. ([...]) oraz [...] lutego 2019 r.( L.dz. [...]). W związku z tym, że nie ma przepisów prawnych dających podstawę dokonania czynności materialno-technicznej, nie można mówić o bezczynności. Sprawa pozostaje cały czas w toku. Skarżący został poinformowany o czasowej przeszkodzie w rozpoznaniu sprawy przy czym nie zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania, bowiem sytuacja jaka ma miejsce obecnie, nie mieści się w treści art. 97 k.p.a. Pełnomocnik podał, że samo złożenie wniosku przerwało bieg przedawnienia a zatem prawa strony wynikające ze złożonego żądania są w pełni chronione (art. 107 ustawa o Policji). Skoro sprawa jest w toku, organ ma na względzie żądania skarżącego, jednakże oczekuje na wydanie stosownych przepisów i możliwość realizacji roszczenia. Pełnomocnik podniósł, że postępowanie organu wydaje się trafne także ze względu na interes skarżącego. Gdyby organ wydał decyzję odmawiającą wypłaty wyrównania wypłaconego ekwiwalentu, należałoby się zastanowić nad skutkami materialnymi na przyszłość, a mianowicie czy jej wydanie nie stanowiłoby stanu rzeczy osądzonej. Kontrola sądowa opiera się na zbadaniu zachowania organu z wzorcem normatywnym. Zatem brak wzorca normatywnego czyni kontrolę bezskuteczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarga jest dopuszczalna, albowiem skarżący wyczerpał przed jej wniesieniem środek zaskarżenia. Skarga podlegała uwzględnieniu. Zgodnie z art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie do art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Stosownie do art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Sytuacja taka zachodzi w niniejszej sprawie. Wniosek skarżącego z dnia [...] listopada 2018 r. o wyrównanie wypłaconego ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe wpłynął do Komendanta Głównego Policji w dniu [...] grudnia 2018 r. Organ nie dokonał niezwłocznie czynności materialnotechnicznej w postaci wypłaty żądanego świadczenia, nie wydał też, w przewidzianym przez k.p.a. terminie, postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.) ani decyzji o odmowie wyrównania wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe. Rozpoznając skargę na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. o wyrównanie wypłaconego ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe stwierdzić należało zatem, że organ nie rozpoznał wniosku skarżącego w formie przewidzianej przez przepisy prawa procesowego, tj. postanowienia lub decyzji. Podniesiony przez organ w odpowiedzi na skargę argument, że nie ma przepisów prawnych dających podstawę dokonania czynności materialno-technicznej, nie stanowi o braku bezczynności organu w rozpatrzeniu wniosku skarżącego w niniejszej sprawie. Jeśli w ocenie organu postępowanie w sprawie wyrównania wypłaconego ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe nie może być wszczęte z jakichkolwiek przyczyn, organ - stosownie do art. 61a k.p.a. - winien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Od postanowienia takiego służy zażalenie. Postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego strona może kwestionować przed sądem administracyjnym. W sytuacji zaś, gdy w ocenie organu brak jest podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku skarżącego, organ winien wydać decyzję administracyjną. Odmowa dokonania czynności materialnotechnicznej (przyznania uprawnienia) następuje bowiem w drodze decyzji administracyjnej. Niepodjęcie przez organ w ustawowym terminie żadnego działania, które umożliwiłoby stronie jego kwestionowanie przed sądem administracyjnym w celu dochodzenia swych praw, stanowi o bezczynności w rozpatrzeniu wniosku. Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie wydania stosownego aktu lub podjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną przyczyną. Zaznaczyć przy tym należy, że okoliczności powołane w piśmie skierowanym do wnioskodawcy [...] lutego 2019 r., jak również w odpowiedzi na skargę, nie mogą być traktowane jak okres opóźnienia wynikający z przyczyn niezależnych od organu, o którym mowa w art. 35 § 5 k.p.a. Nie jest to zatem okres opóźnienia, którego nie wlicza się do terminów określonych w art. 35 § 1- § 4 k.p.a. Tym samym stwierdzić należało, że skarga na dzień jej wniesienia była zasadna i pozostaje zasadna na dzień orzekania w tej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Do Sądu nie wpłynęła jakakolwiek informacja od organu o dokonaniu czynności materialnotechnicznej (wypłaty), jak również wydaniu postanowienia lub decyzji. Z tego względu Sąd zobowiązał Komendanta Głównego Policji do rozpatrzenia wniosku W. U. z dnia [...] listopada 2018 r. o wyrównanie wypłaconego ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i urlopy dodatkowe z tytułu zwolnienia ze służby w Policji w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu polegająca na niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Wprawdzie organ nie podjął działania w ustawowym terminie, jak też nie zawiadomił o przyczynie niezałatwienia sprawy w terminie, jednakże z akt postępowania i z odpowiedzi na skargę nie wynika, aby działanie organu było nakierowane na pozbawienie wnioskodawcy uprawnień. Argumentacja organu, choć nie mogła wpłynąć na wynik sprawy dotyczącej bezczynności, nie stanowi jednocześnie przesłanki stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Trudność w rozpatrzeniu wniosku, na jaką organ wskazał w związku z wydanym przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem zakresowym, pozwala stwierdzić, że brak oczekiwanego przez skarżącego działania organu, nie miał charakteru rażącego naruszenia prawa. Z tych względów Sąd nie znalazł także podstaw do wymierzenia Komendantowi Głównemu Policji grzywny. Zgodnie z art. 149 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 156 § 6. Użycie przez ustawodawcę w powołanym wyżej przepisie zwrotu "sąd (...) może" oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie grzywny lub przyznania od organu sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Grzywna jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach, wskazujących, że bez tej dodatkowej sankcji (dolegliwości finansowej) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ocenie Sądu w sprawie niniejszej, brak jest podstaw do przyjęcia, że organ nie podejmie po wydaniu wyroku wymaganych przez k.p.a. czynności w przedmiocie wniosku skarżącego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. W punkcie 3 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 151 powołanej ustawy.