II SAB/Wa 251/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 marca 2024 r. sprawy ze skargi L. M. na bezczynność Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] października 2014 r. o udostępnienie dokumentów w celu prowadzenia badań naukowych oddala skargę. L. M. (dalej: "wnioskodawca", skarżący") pismem z dnia [...] marca 2023 r. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "Prezes IPN") w przedmiocie odmowy wglądu do materiałów archiwalnych z zasobu IPN i wydania odmownej decyzji administracyjnej, na podstawie art. 36 ust. 6 ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej. Skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie Prezesa IPN do wydania decyzji administracyjnej o odmowie dostępu do materiałów zasobu IPN uzyskanych na wniosek naukowy z 2014 r., 2. wymierzenie grzywny za świadomą bezczynność, 3. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący pismem z dnia 2 stycznia 2023 r wezwał Prezesa IPN do wydania decyzji administracyjnej w sprawie odmowy dostępu do materiałów archiwalnych IPN, uzyskanego na wniosek naukowy z dnia [...] października 2014 r. Jak wynika z ustaleń w sprawie, skarżący działając na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, złożył w dniu [...] października 2014 r. w [...] Oddziale IPN wniosek o udostępnienie dokumentów w celu prowadzenia badań naukowych na temat: "[...]". Do wniosku załączył rekomendację z dnia [...] września 2014 r. ks. prof. dr hab. W. G. W latach 2015-2020 wnioskodawca złożył także 37 wniosków uzupełniających do ww. wniosku badawczo-naukowego, wnosząc o przeprowadzenie kwerend lub udostępnienie materiałów archiwalnych o wskazanych sygnaturach. Ostatni złożony przez skarżącego wniosek uzupełniający, datowany na dzień [...] grudnia 2019 r., został załatwiony [...] czerwca 2020 r., o czym został poinformowany w dniu [...] maja 2022 r., kiedy ww. stawił się w czytelni jawnej IPN w [...]. Poinformowano go wówczas, iż nie ma możliwości przejrzenia gromadzonych w IPN dokumentów ani też prawa kontynuowania wniosku. W skardze do Sądu, skarżący zakwestionował stanowisko IPN w tym względzie i stwierdził, że odmowa dostępu winna nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, zaś brak wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie pozbawia go możliwości obrony jego praw. Wskazał ponadto, iż IPN bezprawnie narusza wolność badań naukowych, ponieważ to nie IPN, a wnioskodawca - badacz ocenia, kiedy należy zakończyć wniosek. Zdaniem skarżącego, działanie IPN stanowi nieproporcjonalną ingerencję w konstytucyjne prawo podmiotowe, jaką jest wolność badań naukowych (art. 73 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji). Wyraził oburzenie, że IPN zmusza go - inwalidę stopnia znacznego - do podróży do IPN, aby tam powiadomiono go, że jego wniosek naukowy utracił ważność i nie przedstawił na to żadnego dowodu. Oświadczył, że od [...] maja 2022 r., z powodu decyzji IPN, nie może kontynuować pracy badawczej i wniosku naukowego. Wspólny artykuł naukowy, napisany z ks. prof. dr hab. W. G., przesłany do redakcji "[...]" jeszcze przed jego chorobą w 2020 r., z powodu braku możliwości uzupełnienia uwag recenzentów, został w planach redakcyjnych przesunięty na 2024 rok. W odpowiedzi na skargę z dnia 14 marca 2023 r. Prezes IPN wniósł o jej odrzucenie. Zdaniem IPN zaskarżone czynności organu nie podlegają kontroli sądu administracyjnego, gdyż nie mają charakteru sprawy powierzonej kontroli sądowoadministracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; dalej powoływana jako p.p.s.a.), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosownie natomiast do treści art. 120 p.p.s.a., w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W związku z powyższym, Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę ze skargi na bezczynność Prezesa IPN w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Bezczynność (przewlekłość postępowania) ma miejsce wówczas, gdy w ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu albo nie podjął odpowiedniej czynności. Spełnienie tych przesłanek czyni skargę zasadną, gdy w dniu wniesienia skargi, jak i w dniu orzekania organ w dalszym ciągu pozostaje w bezczynności. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony. Skarga na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ dopuszczalna jest tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia, akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w sprawach indywidualnych, jak również w sprawach dotyczących innych niż ww. akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw, czyli w granicach zakreślonych przez art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Zatem zaskarżenie bezczynności jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowienia, innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego. Przedmiotem skargi skarżący uczynił bezczynność Prezesa IPN w przedmiocie udostępnienia dokumentów zgromadzonych przez IPN, w celu prowadzenia badań naukowych w związku z jego wnioskiem z dnia [...] października 2014 r. złożonym w trybie art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 102, dalej: "ustawa o IPN"). Udostępnienie dokumentów zgromadzonych przez IPN w celu prowadzenia badań naukowych jest czynnością z zakresu administracji publicznej, realizowaną na wniosek uprawnionego podmiotu, a odmowa udostępnienia dokumentów następuje w formie decyzji administracyjnej w trybie art. 36 ust. 6 ustawy o IPN tylko w sytuacji, jeżeli złożony wniosek nie spełnia warunków określonych w ust. 1 - 4 lub zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 lub art. 37. Zatem skarga na bezczynność Prezesa IPN jest dopuszczalna. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Stosownie zaś do art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Natomiast zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność) bądź jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). W niniejszej sprawie skarżący dopełnił ww. formalnoprawnej przesłanki do wniesienia skargi, bowiem wystąpił z ponagleniem w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Skarga nie podlega uwzględnieniu. W świetle orzecznictwa i piśmiennictwa, z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Skarga na bezczynność organu ma na celu ochronę procesową strony przez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Oceniając powyższe okoliczności Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Skarżący w dniu [...] października 2014 r. skierował do Oddziałowego Archiwum IPN w [...] wniosek główny wraz z rekomendacją ks. prof. dr. hab. W. G. z dnia 27 września 2014 r. o udostępnienie dokumentów w celu publikacji prowadzenia badań naukowych na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2021 r., poz. 177) dotyczący tematu "[...]" ([...]). W latach 2015-2020 skarżący złożył 37 wniosków uzupełniających do ww. wniosku badawczo-naukowego, wnosząc o przeprowadzenie kwerend lub udostępnienie materiałów archiwalnych o wskazanych sygnaturach. Wnioski te były systematycznie realizowane przez IPN. Ostatnie zaś pismo, w sprawie realizacji złożonych przez skarżącego wniosków, zostało do niego skierowane przez Oddziałowe Archiwum IPN w [....] w dniu [...] czerwca 2020 r. nr [....] (w ramach realizacji ostatniego wniosku uzupełniającego złożonego przez skarżącego w dniu [...] grudnia 2019 r.). W piśmie tym poinformowano, że przygotowano do udostępnienia (wymienione w piśmie) materiały archiwalne wytypowane w wyniku kwerendy:[...]. Były to m.in. skany dokumentów udostępnionych w systemie [...], wydruki ze strony http://[....]., wydruki z bazy [...]. Pismem tym poinformowano wnioskodawcę o konieczności kontaktu telefonicznego z Czytelnią w sprawie umówienia wizyty oraz o tym, że w przypadku nie skontaktowania się z Czytelnią, materiały zostaną zwrócone do magazynu. W dniu [...] maja 2022 r., podczas wizyty w Czytelni Akt Jawnych, skarżący został poinformowany, że w związku z niedostępnością systemu [...], jak również ze względu na upływ około dwóch lat od zakończenia realizacji ww. wniosków, konieczne jest złożenie przez niego aktualnego wniosku z sygnaturami, których udostępnieniem jest zainteresowany, jak również dostarczenie aktualnej rekomendacji pracownika naukowego uprawnionego do prowadzenia badań naukowych w dyscyplinach nauk humanistycznych, społecznych, gospodarki lub prawa. Z wyjaśnień organu zawartych w aktach administracyjnych wynika, że ze względu na ogłoszenie w dniu 20 marca 2020 r. na obszarze RP stanu epidemii, Czytelnia była zamknięta w okresie od marca do 26 maja 2020 r., po tej dacie ograniczenia dotyczyły jedynie liczby osób korzystających jednocześnie z Czytelni oraz konieczności zachowania zaleceń służb sanitarno-epidemiologicznych (rękawiczki, maseczki) przy korzystaniu dokumentów. Tak więc w dacie skierowania do skarżącego pisma z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...][ Czytelnia była czynna i możliwie było umówienie wizyty. Zarówno wniosek główny, jak i złożone przez skarżącego wnioski uzupełniające, zostały pozytywnie rozpatrzone, a ich realizację zakończono w trybie czynności materialno-technicznej, tj. poprzez udostępnienie archiwaliów w okresie od dnia [...] września 2014 r. do dnia [...] czerwca 2020 r. Jednocześnie zaznaczenia wymaga, że zgodnie z art. 36 ust. 6 ustawy o IPN, to Dyrektor oddziału Instytutu Pamięci, w drodze decyzji administracyjnej, odmawia udostępnienia dokumentów, o których mowa w ust. 1 (...). Zatem to nie Prezes IPN jest organem, który wydaje rozstrzygnięcie w tym zakresie w I instancji lecz Dyrektor oddziału. Tak więc skarżony w przedmiotowej sprawie organ (Prezes IPN) nie był zobligowany, wbrew twierdzeniom skarżącego, do wydania w dniu [...] maja 2022 r. decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia dokumentów, na podstawie art. 36 ust. 6 ustawy o IPN. W tej sytuacji nie można zarzucić Prezesowi IPN, że pozostaje w bezczynności w przedmiotowej sprawie. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.