II SAB/Wa 252/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Andrzej Kołodziej Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Ewa Pisula – Dąbrowska Protokolant – starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi J. K. i J. K. na bezczynność Operatora Gazociągów Przesyłowych GAZ – SYSTEM S. A. z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Operatora Gazociągów Przesyłowych GAZ – SYSTEM S. A. z siedzibą w [...] do rozpoznania wniosku J. i J. K. z dnia [...] września 2013 r. o udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej kserokopii dokumentacji remontów i eksploatacji infrastruktury przesyłowej gazu posadowionej na działce o nr ew. [...], w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania, 2. umarza postępowanie w pozostałym zakresie, 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. zasądza od Operatora Gazociągów Przesyłowych GAZ – SYSTEM S. A. z siedzibą w [...] na rzecz skarżących J. i J. K. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący J. K. i J. K. w piśmie z dnia [...] września 2013 r. zwrócili się do Operatora Gazociągów Przesyłowych GAZ – SYSTEM S. A. z siedzibą w W. z wnioskiem o udostępnienie im informacji publicznej, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez przesłanie kserokopii dokumentacji technicznej i prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy, remontów i eksploatacji urządzeń infrastruktury przesyłowej gazu na działce o nr ew. [...] będących ich własnością, w szczególności wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy, remontów i eksploatacji tych urządzeń oraz innych dokumentów techniczno – prawnych. Pismem z dnia [...] września 2013 r. nr [...] Spółka wskazała, że wszelkie informacje odnośnie decyzji administracyjnych będących podstawą wybudowania infrastruktury przesyłowej na działce nr [...] przekazała w piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]. Skarżący wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] października 2013 r. wezwali Spółkę o przesłanie im żądanej informacji, zaś w odpowiedzi Spółka pismem z dnia [...] października 2013 r. poinformowała, że w całości podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] września 2013 r. nr [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] marca 2014 r. skarżący J. K. i J. K. zarzucili Operatorowi Gazociągów Przesyłowych GAZ – SYSTEM S. A. z siedzibą w W. bezczynność w zakresie nieudostępnienia informacji publicznej zawartej we wniosku z dnia [...] września 2013 r. i wnieśli o zobowiązanie Spółki do udzielenie informacji w żądanym zakresie oraz w żądanej formie i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podali, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do ustania bezczynności, zaś Spółka jest zobowiązana do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy w myśl którego zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również podmioty wykonujące zadania publiczne. Użycie natomiast przez ustawodawcę terminu "zadania publiczne" nie jest przypadkowe i ma na celu wyeliminowanie elementu podmiotowego, co oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli, a dystrybucja gazu i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo gazownicze ze względu na znaczenie paliwa gazowego dla rozwoju cywilizacyjnego oraz poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, są "zadaniami publicznymi". Zatem nakłada to na Spółkę obowiązek udzielenia żądanej informacji z wniosku z dnia [...] września 2013 r. Pismem z dnia [...] marca 2014 r. Spółka przesłała skarżącym kserokopię decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, Wydział Architektury i Budownictwa w K. z dnia [...] lutego 1962 r. nr [...] w sprawie lokalizacji szczegółowej nr [...] oraz zezwolenie z dnia [...] maja 1962 r. nr [...] wydane przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, Wydział Spraw Wewnętrznych. Natomiast decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 5 ust. 1 i 2, art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) oraz art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), odmówiono wydania dokumentów dotyczących budowy, posadowienia i przebudowy gazociągu wysokiego ciśnienia DN400 relacji [...] stanowiącego własność Operatora Gazociągów Przesyłowych GAZ – SYSTEM S. A. W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o umorzenie postępowania, bowiem wskazanym wyżej pismem z dnia [...] marca 2014 r. oraz przesłaną decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], zadośćuczyniono wnioskowi skarżących z dnia [...] września 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje w części na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt. 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a.pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt. 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia – jak w rozpoznawanej sprawie – czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu. Mówiąc natomiast o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie stwierdzić na samym początku należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3). Konkretyzacją natomiast tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4)podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080, z późn. zm.), oraz partie polityczne (ust. 2). Wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy nie budzi zatem wątpliwości fakt, że Operator Gazociągów Przesyłowych GAZ – SYSTEM S. A. z siedzibą w W. jest zobowiązana do udzielenia informacji publicznej. Z przedstawionego odpisu pełnego z Rejestru Przedsiębiorców z KRS z [...] lutego 2014 r., nr [...]wynika, że Spółka Operator Gazociągów Przesyłowych GAZ-SYSTEM S.A. w W. powstała w ramach przekształcenia, jedynym jej akcjonariuszem jest Skarb Państwa, zaś Oddział w T. wymienia się wśród innych jednostek organizacyjnych Spółki. Operator Gazociągów Przesyłowych GAZ-SYSTEM S.A. w W. znalazł się w Wykazie przedsiębiorstw państwowych oraz jednoosobowych spółek Skarbu Państwa o szczególnym znaczeniu dla gospodarki państwa, zawartym w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 października 2010 r. w sprawie określenia przedsiębiorstw państwowych oraz jednoosobowych spółek Skarbu Państwa o szczególnym znaczeniu dla gospodarki państwa (Dz. U. Nr 212, poz. 1387). Wskazać również należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez niedokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. W dalszej części stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Ponadto prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który ogranicza je z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest przy tym wymagane wykazanie ani interesu prawnego (art. 2 ust. 2), ani też celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Jedynie w przypadku informacji przetworzonej, stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy, ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno – technicznej w myśl art. 13 ust. 1 ustawy, a obowiązek wydania decyzji administracyjnej, o czym stanowi art. 16 ust. 1 ustawy, przewidziano tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot, jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym, co nie pozwala zainteresowanemu zapoznać się z jej treścią inaczej niż wskutek złożenia wniosku do odpowiedniego organu o udzielenie informacji. Zatem żądana przez skarżących informacja w postaci kserokopii dokumentacji technicznej i prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy, remontów i eksploatacji urządzeń infrastruktury przesyłowej gazu na działce o nr ew. [...] będących ich własnością, jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że Spółka na dzień wniesienia skargi nie udostępniła skarżącym żądanej informacji publicznej, a zatem pozostawała w bezczynności. Natomiast pismem z dnia [...] marca 2014 r. Spółka przesłała skarżącym kserokopię decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, Wydział Architektury i Budownictwa w K. z dnia [...] lutego 1962 r. nr [...] w sprawie lokalizacji szczegółowej nr [...] oraz zezwolenie z dnia [...] maja 1962 r. nr [...] wydane przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, Wydział Spraw Wewnętrznych. Z kolei decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], odmówiono wydania dokumentów dotyczących budowy, posadowienia i przebudowy gazociągu wysokiego ciśnienia DN400 relacji [...] stanowiący własność Operatora Gazociągów Przesyłowych GAZ – SYSTEM S. A. Innymi słowy, Spółka udzieliła informacji dotyczącej lokalizacji, a odmówiła udzielenia informacji w części dotyczącej budowy, posadowienia oraz przebudowy gazociągu i wobec powyższego w tej części, należało umorzyć postępowanie sądowo – administracyjne, bowiem w dacie orzekania nie było podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku o informację publiczną, skoro został on już rozpoznany (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSA i WSA 2009/4/63). Natomiast organ nadal pozostaje bezczynny w zakresie udostępnienie informacji publicznej w części dotyczącej kserokopii dokumentacji remontów i eksploatacji infrastruktury przesyłowej gazu posadowionej na działce o nr ew. [...]. Jednocześnie z drugiej strony Sąd nie dopatrzył się w bezczynności Spółki rażącego naruszenia prawa, ponieważ podejmowała ona czynności wobec skarżących i jej źródła należy się raczej dopatrywać w niedokładnym odczytaniu ich intencji, a nie w ich lekceważeniu, czy też celowym przedłużaniu postępowania. Z tego też powodu Sąd nie orzekł z urzędu grzywny wobec organu. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 ust. 1 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3) i w zw. z art. 132, a w sprawie kosztów, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i w zw. z art. 209 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1) lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349), należało orzec jak w sentencji wyroku.